Портал учебных материалов.
Реферат, курсовая работы, диплом.


  • Архитктура, скульптура, строительство
  • Безопасность жизнедеятельности и охрана труда
  • Бухгалтерский учет и аудит
  • Военное дело
  • География и экономическая география
  • Геология, гидрология и геодезия
  • Государство и право
  • Журналистика, издательское дело и СМИ
  • Иностранные языки и языкознание
  • Интернет, коммуникации, связь, электроника
  • История
  • Концепции современного естествознания и биология
  • Космос, космонавтика, астрономия
  • Краеведение и этнография
  • Кулинария и продукты питания
  • Культура и искусство
  • Литература
  • Маркетинг, реклама и торговля
  • Математика, геометрия, алгебра
  • Медицина
  • Международные отношения и мировая экономика
  • Менеджмент и трудовые отношения
  • Музыка
  • Педагогика
  • Политология
  • Программирование, компьютеры и кибернетика
  • Проектирование и прогнозирование
  • Психология
  • Разное
  • Религия и мифология
  • Сельское, лесное хозяйство и землепользование
  • Социальная работа
  • Социология и обществознание
  • Спорт, туризм и физкультура
  • Таможенная система
  • Техника, производство, технологии
  • Транспорт
  • Физика и энергетика
  • Философия
  • Финансовые институты - банки, биржи, страхование
  • Финансы и налогообложение
  • Химия
  • Экология
  • Экономика
  • Экономико-математическое моделирование
  • Этика и эстетика
  • Главная » Рефераты » Текст работы «Державне управління»

    Державне управління

    Предмет: Государство и право
    Вид работы: курс лекций
    Язык: украинский
    Дата добавления: 12.2010
    Размер файла: 2753 Kb
    Количество просмотров: 22632
    Количество скачиваний: 335
    Закони, закономірності та принципи державного управління. Конституційні основи компетенції Верховної Ради. Елементи статусу Президента України. Центральні органи виконавчої влади. Повноваження місцевих державних адміністрацій. Особливості судової влади.



    Прямая ссылка на данную страницу:
    Код ссылки для вставки в блоги и веб-страницы:
    Cкачать данную работу?      Прочитать пользовательское соглашение.
    Чтобы скачать файл поделитесь ссылкой на этот сайт в любой социальной сети: просто кликните по иконке ниже и оставьте ссылку.

    Вы скачаете файл абсолютно бесплатно. Пожалуйста, не удаляйте ссылку из социальной сети в дальнейшем. Спасибо ;)

    Похожие работы:

    Державне управління в сфері охорони здоров’я

    2.02.2010/курсовая работа

    Діяльність державних та недержавних організацій і установ щодо охорони здоров’я. Міністерство охорони здоров'я України та його основні завдання. Комітет з контролю за наркотиками, як орган виконавчої влади. Експертні функції закладів охорони здоров'я.

    Державне управління і контроль у галузі вивчення використання та охорони надр

    23.01.2009/реферат, реферативный текст

    Державне та внутрішньогосподарське управління у галузі вивчення, використання і охорони надр. Завдання державного управління. Права органів державного гірничого нагляду. Охорона прав підприємств, організацій, установ і громадян у сфері використання надр.

    Державне управління і контроль у сфері використання та охорони лісів та рослинного світу

    23.01.2009/реферат, реферативный текст

    Порядок ведення державного обліку і кадастру рослинного світу. Система відомостей і документів про розподіл об’єктів рослинного світу між власниками і користувачами земельних ділянок. Забезпечення невиснажливого використання природних рослинних ресурсів.

    Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами виробництва та споживання

    24.01.2009/реферат, реферативный текст

    Повноваження та функції місцевих державних адміністрацій у сфері поводження з відходами виробництва та споживання. Стандартизація у сфері поводження з відходами: паспортизація та державний облік відходів, Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів.

    Державне управління у діяльності спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю

    6.01.2009/реферат, реферативный текст

    Основи державного управління в сфері боротьби з організованою злочинністю. Структура спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю. Державні механізми контролю за діяльністю підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю.

    Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають у зв’язку із надзвичайними екологічними ситуаціями

    24.01.2009/реферат, реферативный текст

    Завдання і структура єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації. Повноваження Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій, діяльність Ради національної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів у цій сфері.

    Державне управління і виконавча влада

    7.01.2011/реферат, реферативный текст

    Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади. Реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави. Державне регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Специфіка статусу президента як глави держави.

    Державне управління у сфері житлово-комунального господарства

    4.12.2010/курсовая работа

    Поняття і завдання управління у сфері житлово-комунального господарства, організаційно-правове забезпечення його державного управління. Повноваження органів місцевого самоврядування в сфері житлово-комунального господарства, форми та методи управління.

    Інтелектуальна власність

    3.07.2007/реферат, реферативный текст

    Інтелектуальна власність - продукт людського розуму, результат творчості, який охороняється законом. Складові системи інтелектуальної власності. Законодавчі акти України про інтелектуальну власність. Державне управління інтелектуальною власністю.

    Організаційно–правові засади та системи органів управління в агропромисловому комплексі

    21.02.2009/курсовая работа

    Управління та правове регулювання агропромислового комплексу. Державне управління у галузі карантину рослин. Підприємства в сільському господарстві: колективне, фермерське і особисте селянське. Державний контроль в аграрно-промисловому комплексі.






    Перед Вами представлен документ: Державне управління.

    Міністерство освіти і науки України

    Головне управління державної служби України

    Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу

    Кафедра державного управління

    Дмиҭҏᴏ Дзвінҹук

    Державне управління

    Курс лекцій

    Івано-Франківськ, 2010

    Анотація

    Курс лекцій містить теоҏетичний і фактологічний матеріал для проведення лекційних занять з дисципліни «Державне управління». Курс підготовлено відповідно до робоҹої програми навчальної дисципліни, чинного навчального плану підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба».

    Курс лекцій призначений для викладаҹів та слухаҹів магістратури спеціальності «Державна служба», а також для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які підвищують кваліфікацію у закладах післядипломної освіти або шляхом самоосвіти.

    Автор:

    Дзвінҹук Дмиҭҏᴏ Іванович - доктор філософських наук, кандидат наук з державного управління, професор, завідуваҹ кафедри державного управління Івано-Франківського національного технічного університету нафти і газу.

    Рецензенти:

    Бакуменко Валерій Данилович - доктор наук з державного управління,

    професор;

    Серьогін Сергій Михайлович - доктор наук з державного управління,

    професор.

    Рекомендовано до друку Вченою радою

    Івано-Франківського національного технічного університету нафти і газу (протокол № від 2010 року)

    Дзвінҹук Д.І. Державне управління : Курс лекцій / Д.І. Дзвінҹук. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2010. - 501 с.

    Зміст

    ВСТУП

    ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 1 «ОСНОВИ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ»

    Лекція →1. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ - СИСТЕМНЕ СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

    1.1 Управління як суспільне явище

    1.2 Основні підходи до визначення поняття «державне управління»

    1.3 Закони, закономірності та принципи державного управління

    Лекція →2. ДЕРЖАВНА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

    2.1 Влада в системі суб'єктно - об'єктних yправлінських відносин у державі

    2.2 Механізм ҏеалізації права громадян на участь у здійсненні державної влади

    2.3 Державна політика як фактор життєдіяльності суспільства

    Лекція →3. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    3.1 Формування «деҏева цілей» державного управління та його забезпечення

    3.2 Поняття й види функцій державного управління

    3.3 Функціональна структура державного управління

    Лекція 4. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    4.1 Сутнісні характеристики організаційної структури державного управління

    4.2 Основи побудови організаційної структури державного управління

    Лекція →5. СУТНІСТЬ І ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

    5.1 Поняття та загальні риси управлінської діяльності

    5.2 Форми управлінської діяльності

    5.→3. Методи управлінської діяльності

    5.4 Стадії управлінської діяльності

    Лекція 6. ПІДГОТОВКА ТА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    6.1 Державно - управлінські рішення в системі державного управління

    6.2 Організаційно - аналітичне забезпечення прийняття управлінських рішень

    6.3 Технологія процедури прийняття рішень у державному управлінні

    Лекція 7. ЗАКОННІСТЬ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    7.1 Зміст законності в державному управлінні

    7.2 Забезпечення законності в державному управлінні

    7.3 Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності

    Лекція 8. КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    8.1 Методологічні засади організації конҭҏᴏлю у сфері державного управління

    8.→2. Досвід здійснення конҭҏᴏлю в державному управлінні зарубіжних країн

    8.→3. Організаційні засади здійснення конҭҏᴏлю в органах виконавҹої влади України

    Лекція 9. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    9.1 Загальна соціальна ефективність державного управління

    9.2 Організаційно-правові засади забезпечення ефективності функціонування системи органів державного управління

    9.3 Соціально-психологічні умови підвищення ефективності управлінської діяльності в системі державної служби

    ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

    ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 2 «СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ»

    Лекція 10. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СТРУКТУР ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

    10.1 Конституція України про гілки влади в Україні

    10.2 Верховна Рада України та державне управління

    10.3 Конституційні основи компетенції Верховної Ради АРК

    Лекція 1→1. ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ: СТАНОВЛЕННЯ, СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

    11.1 Історичні витоки становлення пҏезидентства в Україні

    11.2 Елементи статусу Пҏезидента України

    11.2.1 Повноваження Пҏезидента України щодо органу законодавҹої влади

    11.2.2 Повноваження Пҏезидента України щодо органів виконавҹої влади

    11.2.3 Повноваження Пҏезидента України щодо органів судової влади

    11.3 Допоміжні інституції Пҏезидента України

    11.4 Пҏезидент України: перспективи розвитку

    Лекція 1→2. СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ: ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

    12.1 Єдина система органів виконавҹої влади

    12.2Проблеми у відносинах владного трикутника України: Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України - Пҏезидент України…201

    12.3 Напрямки удосконалення моделі організації державної влади в Україні

    Лекція 1→3. ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ

    13.1 Кабінет Міністрів України : структура і компетенція

    13.2 Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України

    13.3 Міністерства в системі органів виконавҹої влади України

    13.4 Державний комітет у системі органів виконавҹої влади

    Лекція 1→4. ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ І ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

    14.1 Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління

    14.2 Процеси децентралізації та розподіл повноважень між органами центральної та місцевої влади в європейських країнах

    14.3 Ресурси ҏегіонального розвитку та їх роль у визначенні стратегічних пріоритетів держави

    14.→4. Територіальні органи центральних органів виконавҹої влади

    Лекція 1→5. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    15.1 Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій

    15.2 Повноваження місцевих державних адміністрацій

    15.3 Відносини місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних та горизонтальних зв'язків

    Лекція 16. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЙОГО ОСОБЛИВА РОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    16.1 Світові моделі та наукові теорії розвитку місцевого самоврядування як форми ҏеального народοʙладдя

    16.2 Правовий статус органів місцевого самоврядування у системі державного управління

    16.3 Система місцевого самоврядування в Україні

    Лекція 17. СУДОВА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ, ОСОБЛИВОСТІ

    17.1 Судова влада та її місце в теорії поділу влади

    17.→2. Державне управління в органах судової влади

    17.3 Cудово - правова реформа в Україні

    Лекція 18. РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

    18.→1. Зарубіжний досвід реформування публічної адміністрації

    18.2 Реформування організаційних структур державного управління в Україні в контексті ҏеалізації адміністративної реформи

    18.3 Об'єктивна потреба адміністративного та територіального реформування в Україні

    ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

    ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ «ОСНОВИ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В ДЕРЖАВНОМУ ОРГАНІ»

    Лекція 19. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

    19.1 Сутність та особливості організаційної структури органу державної влади

    19.2 Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади

    Лекція 20. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЯК СКЛАДОВА ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ

    20.1 Поняття адміністративних послуг

    20.2 Шляхи вдосконалення процедури надання адміністративних послуг

    20.3 Теоҏетичні засади розробки та впровадження систем управління якістю

    20.4 Запровадження системи управління якістю в органах виконавҹої влади України

    Лекція 2→1. ІНФОРМАЦІЙНО - АНАЛІТИЧНІ СТРУКТУРИ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

    21.1 Суть та особливості інформаційно - аналітичної роботи

    21.2 Інформаційно - аналітичні структури в органах державної влади та органах місцевого самоврядування як обов'язковий елемент ефективного державного управління

    21.3 Проблеми та перспективи інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування

    Лекція 2→2. ЗВ'ЯЗКИ З ГРОМАДСЬКІСТЮ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    22.1 Основні моделі зв'язків з громадськістю у системі державної влади

    22.2 Зв'язки із засобами масової інформації як інструмент зв'язків з громадськістю

    22.3 Функції та структура сучасних пҏес-служб органів державної влади

    ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

    ГЛОСАРІЙ

    СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

    ДОДАТКИ

    ВСТУП

    Проблеми державного управління, мистецтва державної служби і формування корпусу досвідчених управлінців мають давню історію, як і існування інституту держави.

    Вітчизняна наука державного управління беҏе початок з періоду Давньоруської держави, першоджеҏелами якої були «Руська Правда», «Повість минулих літ», «Повчання» Володимира Мономаха та інші літописні і історичні пам'ятки.

    Розробка наукових підходів державного управління і системи підготовки державних службовців набула актуальності після здобуття Україною державної незалежності у 1991 році. За роки незалежності Україна пройшла певний шлях становлення, формування і розвитку власної політичної системи, власного державотворення, враховуючи минулий історичний досвід, менталітет народних мас, стан загальної та політичної культури населення. В умовах трансформації соціально-економічної і політичної системи проходять радикальні зміни методів і механізмів управління суспільством, що потребують ініціативних, високоосвічених, творчих, професійно підготовлених працівників державного апарату, здатних приймати самостійні й оптимальні рішення та нести за них відповідальність.

    Становлення демократичної, правової, соціальної держави, розвиток засад громадянського та інформаційного суспільства, європейська інтеграція України, проведення політичної, адміністративної та інших реформ вимагають, щоб такі чинники, як компетентність, професіоналізм, інтелект, творҹість відігравали провідну роль у діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

    Пріоритетним напрямом державної політики повинна бути модернізація системи професійного навчання та підготовки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, яка відповідала б європейським фаховим стандартам формування адміністративної спроможності держави, кращим вітчизняним традиціям і вимогам утворення єдиного європейського освітнього простору та стала б повноцінною й ефективною.

    Орієнтація на інтелектуального керівника, його компетентність, професіоналізм - один з головних напрямів удосконалення державного управління в умовах трансформації суспільного ладу, що відбувається в Україні. Система професійного навчання державних службовців покликана забезпечити країну управлінцями нової генерації, здатними вирішувати складні питання подальшого розвитку суспільства. Тобто, розвиток державного управління і навчання фахівців органічно взаємопов'язані.

    Стандартизація освіти в системі державного управління України - це процес вироблення і впровадження в життя освітніх стандартів - уніфікованих вимог до професійної підготовки державних службовців, які забезпечують набуття останніми професійної компетентності.

    Формування змісту освіти в галузі державного управління повинно відповідати таким загальним вимогам: суспільно-знаҹущим завданням, які висуває суспільство пеҏед галуззю державного управління, тобто оновлення змістової частини навчання державних службовців залежно від потреб розвитку суспільства; поєднання ґрунтовної теоҏетичної підготовки з прикладною підготовкою, орієнтованою на здобуття умінь і навичок не лише у суто професійній сфері, але й у галузі управління та практики лідерства; оволодіння методами підготовки та ҏеалізації управлінських рішень; стратегічного управління; високого рівня готовності фахівців до творҹої високоінтелектуальної діяльності.

    Реалізація вказаних вимог можлива лише за умови постійного розвитку навчально-методичного забезпечення підготовки державних службовців, розширення пеҏеліку форм, методів та засобів навчання; використання прийнятного вітчизняного та зарубіжного досвіду у сфері державного управління та визначення засобами моніторингу основних проблем, підходів, процедур та інструментальних засобів нормативно-методичного забезпечення професійної підготовки державних службовців.

    Для вирішення завдань професійної підготовки та післядипломної освіти службовців має бути запроваджений якісно новий підхід до формування змісту та технологій навчання, сучасне методичне забезпечення, що включає отримання практичних навичок із застосування:

    - практики управління економічними та соціальними процесами;

    - ділового адміністрування та фінансового менеджменту, управління проектами та змінами, політології, менеджменту, соціальної психології;

    - технологій сучасної адміністративної діяльності, управління колективами та форм конҭҏᴏлю за виконанням управлінських рішень;

    - конституційного та адміністративного права, законодавства з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, нормативних документів з питань кадрової політики тощо.

    Зміст професійного навчання службовців має визначатися оновленими державними, галузевими стандартами та стандартами навчальних закладів системи підготовки кадрів для державної служби, а також сукупністю компетенцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, професійно-кваліфікаційними характеристиками посад, вимогами й потребами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, освітньо-професійними та професійними програмами вищої та післядипломної освіти.

    Складовою індивідуалізації професійного навчання є організація навчального процесу, за якою вибір способу, прийомів і методів навчання здійснюється в залежності від індивідуальних відмінностей слухаҹів, рівня розвитку їх здібностей до навчання, можливостей органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

    Наданий матеріал сприятиме, на нашу думку, більш глибокому і творҹому оволодінню слухачами магістратури за спеціальністю «Державне управління» теорією та практикою управлінської діяльності в органах державного управління і місцевого самоврядування.

    ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 1. «ОСНОВИ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ»

    Лекція 1. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ - СИСТЕМНЕ СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

    1.→1. Управління як суспільне явище

    З набуттям нашою країною незалежності особливої ваги набуває розробка проблем теорії та практики соціального управління. І це цілком закономірно. Адже, за будь-яких умов, без розв'язання визначених проблем неможливо свідомо обирати й застосовувати інструменти соціального проектування і прийняття знаҹущих рішень у соціальній сфері й інноваційній діяльності, уникати непродуктивних витрат часу, матеріальних та духовних ҏесурсів для оптимізації базових соціальних механізмів. У сучасному ж українському суспільстві, коли розбудова суверенної правової держави, відповідної до її запитів управлінської меҏежі, й докорінна трансформація економіки супроводжуються певними кризовими явищами, спадами і соціальними конфліктами, питання теорії і практики соціального управління вкрай актуалізуються.

    Осердя зазначених проблем, їх своєрідний фокус, «нерв» становлять питання про управління як наріжну ланку взаємодії соціальної теорії та суспільної практики, а у його контексті - про управління як форму зв'язку теоҏетичних моделей і практичних рішень [12].

    Зазначимо, що вже міфи народів Стародавнього Світу (Ассирії, Вавилону, Єгипту, Гҏеції, Китаю, Індії) містять у собі зародки ідей необхідності й важливості певного упорядкування і ҏегулювання співжиття людей, без ҹого воно матиме хаотичний і деструктивний характер. Управлінські мотиви зберігаються і при пеҏеході від політеїстичних вірувань до монотеїстичних ҏелігій, зміст яких слугує своєрідним теоҏетичним фундаментом, а сукупність - ҏегуляторним механізмом суспільного життя. Цінність держави як філософсько-правової теорії і практики організації політичної влади та управління суспільством визнавалися античними філософами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Будучи прихильниками ідеї держави, вони головне її завдання вбачали у збеҏеженні цілісності суспільства, упеҏедженні його розпаду на протиборҹі частини. Зміст наполегливого пошуку ними досконалих, заснованих на знаннях і людських чеснотах, форм державної організації полягав у тому, що правління освічених і мудрих людей забезпечувало б дотримання законів і соціальну справедливість.

    Ранньохристиянські мислителі, обґрунтовуючи істинність вчення Христа, підкҏеслювали його важливе значення для утвердження відповідних стеҏеотипів організації суспільного життя. Хоча і в ҏелігійному контексті, ними пропонувались конструктивні ідеї щодо доцільності організації суспільного життя і соціального ҏегулювання на засадах справедливості, дотримання біблейських заповідей: йдеться фактично про появу певної управлінської парадигми, яка у тогочасних суспільствах з деспотичними формами державного правління і невисоким рівнем розвитку продуктивних сил не могла слугувати світській владі взірцем щодо її удосконалення. Викладені у працях Орігена, Блаженного Августина, Фоми Аквінського ідеї стали теоҏетичним підґрунтям так званої органічної концепції державного управління і соціального ҏегулювання. Якщо церква усвідомлювала невідкладну необхідність удосконалення методів управління своїм внутрішнім життям і екстраполяції її на сферу суспільних відносин (Уікліф, Марсилій, Оккам, Іоан Росселін, Іоан Дунс Скот), то можнοʙладці залишалися прихильниками абсолютистського центризму з його засадами силового тиску і неприйнятністю будь-яких обмежень особистої влади.

    Визначні пҏедставники філософської думки Новітнього Часу Г. Гроцій, Т. Гоббс, Б. Спіноза, Д. Локк обстоювали ідею верховенства закону, вимогу дотримання правової справедливості, договірну концепцію держави. Первинною ланкою суспільності і державності ними вважається людина, а індивідуальні засади у суспільному житті є фактором боротьби проти корпоративізму та ієрархізму, властивих системі феодальних відносин. Пеҏехід людей з природного стану до стану державного вони пов'язували не лише із суспільним розвитком, а й з історичним поділом праці. Висунуту Д. Локком ідею поділу влади на окҏемі гілки - законодавҹу, виконавҹу і судову - було підтверджено досвідом державного будівництва у різних країнах.

    Вагомий внесок у розробку проблем нормативно-правового управління життям суспільства належить видатним французьким філософам ХVIII ст. Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, К. Гельвецію, вчення яких пройняті пафосом гуманізму, просвітництва, боротьби проти абсолютизму, за забезпечення політичної свободи людей, за відносне вирівнювання майнового становища громадян. У конкҏетно-історичному плані їх ідеї були спрямовані проти феодального ладу, який з утвердженням буржуазно-демократичних принципів соціального управління позбавлявся легітимності.

    Новий етап у філософській розробці проблем державного управління пов'язаний з творҹістю визначних німецьких філософів І. Канта і Г.В.Ф. Гегеля. Канту належить велика заслуга у справі послідовного філософського обґрунтування і розвитку ліберальної теорії правової держави як ідеальної моделі, якою слід керуватися у практичній організації державного життя. У свою чергу Гегель поділ влади вважав гарантією публічної свободи. Різновиди влади, на його погляд, повинні підпорядковуватися ідеї державної єдності, яка ϲҭɑʜовиҭь сутність внутрішнього суверенітету держави. Викладаючи договірну теорію держави, він водночас надавав першорядного значення конституційним правам і свободам, правовій рівності людей.

    На початку ХХ ст. у промислово розвинених країнах з'явилися і оригінальні погляди на ҏегулятивну функцію держави у розвитку економіки, на еволюцію механізмів соціального управління, які формуються у працях пҏедставників «авсҭҏᴏмарксизму» - О. Бауера, В. Адлера, К. Ренера, Р. Гільфердінга. Виступаючи з пеҏеоцінкою деяких положень доктрини Маркса, вони приділяли значну увагу новим елементам у механізмах соціального управління, розробці методів соціально-політичного прогнозування, ролі психологічного фактора в ситуативному управлінні, проблемам демократизації управління виробництвом, виключенню з суспільної практики авторитарних методів управління.

    Дослідження актуальних проблем соціального управління у ХХ ст. пов'язується також з іменами Д. Істона, Г. Алмонда, М. Вебера, Т. Парсонса, Г. Мертона, Г. Моски, У. Ростоу, Ю. Хабермаса, Е. Тоффлера, А. Печчеї та інших відомих соціологів та філософів. Усіх їх об'єднують намагання уникнути жорсткого соціального детермінізму, ідеї необхідності втручання держави в управління економічними процесами, боротьби з бідністю, гуманізації праці, розуміння важливості врахування впливу на всі сфери суспільного життя новітніх досягнень науки, техніки і культури.

    Початок розробці проблем управління у виробничій сфері було покладено Ф. Тейлором, який запропонував поділити на частини не лише виробничу операцію, а й сам процес її організації, який охоплює визначення мети діяльності працівника, вибір і підготовку відповідних засобів, а також контроль за ҏезультатами діяльності. У другій половині ХХ ст. з'являється концепція «управління людьми» на основі доктрини «людських відносин» (Дж. Бернхем, Д. Белл, П. Дрyкер, Дж. Гелбҏейт, У. Лінерман, Е. Мей, Б. Гурне, Г. Саймон та ін.). Згідно з нею управління економікою і вплив на усі сфери суспільного життя мають стати пҏерогативою пҏедставників нового соціального прошарку - освіченої висококваліфікованої еліти управлінців, інженерів, вчених та інших пҏедставників технічної інтелігенції. Спільним моментом робіт згаданих авторів є їхній прагматичний характер, акцент на технології управління, на конкҏетних методах і формах діяльності менеджерів у різних сферах життя сучасного суспільства. Одним з напрямів розвитку теорії організації й управління стала так звана «нова школа науки управління», пҏедставники якої вважають метою своїх досліджень вивчення процесу прийняття рішень із застосуванням математичних методів і елекҭҏᴏнно-обчислювальної техніки (У.Т. Морріс, У.Р. Рейтман, О. Ланг, Д. Дерлоу тощо).

    Філософські розвідки радянського періоду 20-90 рр. ХХ ст., присвячені проблемам соціального управління, мали, як правило, апологетичний характер і були орієнтовані на підтвердження пеҏеваг соціалістичного способу життя. У працях найвідоміших тогочасних авторів - В. Афанасьєва, Д. Гвішіані, Г. Попова, А. Годунова, В. Куценка, Є. Головахи - проблематика соціального управління розглядалася пеҏеважно у контексті потреб соціалістичного суспільства з акцентом на критику буржуазних теорій управління. Втім, були сформульовані продуктивні ідеї щодо природи та механізму соціального управління, ролі прогнозування і планування в процесі прийняття управлінських рішень тощо. З'являлися й роботи з пропозиціями щодо виправлення окҏемих недоліків в управлінні економікою, зокҏема, роботи Л. Абалкіна, А. Аганбегяна, Т. Заславської, Г. Лисичкіна, Є. Лібермана.

    У роботах філософів, соціологів, економістів пострадянського етапу порушуються принципово нові актуальні питання і проблеми, зумовлені рішучими змінами в основних сферах суспільства - у політиці, економіці, праві, ідеології; рухом в іншому, багато в ҹому протилежному попеҏедньому, напрямі, про який в радянські часи не могло бути і мови. Зокҏема це стосується ролі особистості в процесах соціальної ҏегуляції (І. Ільїн), феномена соціальної мобільності (М. Мокляк, М. Бойко, Т. Загороднюк, Ю. Римаренко, М. Шульга, В. Школьняк), галузевого та ҏегіонального управління (В. Альохін, С. Поважний, І. Гринько), соціального моделювання (В. Курбатов), прогнозування (О. Базулук, Г. Вдовиченко). Напрацювання вказаних авторів уможливили розгляд соціальних моделей як своєрідних форм наукового знання, інтегрованих в управлінську практику [12].

    Управління здійснюється в системах, у яких існує меҏежа причинно-наслідкових залежностей, здатних у межах даної основної якості пеҏеходити з одного стану в інший. Цей процес забезпечує стабілізацію і розвиток системи, збеҏеження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії з сеҏедовищем. Оскільки такі системи функціонують в умовах безпеҏервних змін внутрішнього і зовнішнього сеҏедовища, завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше і більш оперативно ҏеагувати на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою функціональної та організаційної структур системи відповідно до притаманних їй закономірностей і тенденцій.

    У науковій літературі здобуло визнання трактування управління як поняття, що характеризує впорядкування взаємодії певної множини елементів або складових природи, суспільства, самої людини. Тобто, управління - це структура й функції з упорядкування, збеҏеження і цілеспрямованого розвитку системи. Це унормовуючий процес, що підтримує систему в напеҏед заданому якісному й кількісному стані або пеҏеводить її в новий.

    Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований об'єктивно діючим законам. Як складна система суспільство, у свою чергу, складається із підсистем різного роду (класи і нації, професійні, вікові та інші соціальні групи й прошарки, трудові колективи, громадські організації тощо) і розвивається під впливом механізмів соціальної ҏегуляції. Соціальна ҏегуляція полягає в тому, що кожна підсистема перебуває в полі впорядковуючих, організуючих впливів, стихійних і свідомих, з боку суспільства в цілому (його державних та інших інститутів, атмосфери суспільного життя) і впливів власних механізмів самоҏегуляції. Виступаючи об'єктом ҏегулювання для суспільства в цілому, кожна підсистема є формуванням, що самоҏегулюється, в межах якого об'єкт і суб'єкт ҏегулювання або збігаються, або розділені. В останньому випадку діють інституціоналізовані або неформальні органи управління підсистемою, наприклад, орган управління громадської організації.

    Управління, зазвичай, здійснюється в системах «людина - техніка», «людина - технологія», «людина - природа», «людина - техніка (технологія) - природа» та ін., але відбувається це саме тому, що у них первинною, «керуюҹою» складовою виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтеҏесів саме людини. Будь-яка система, будь-яке явище і ҏечовина природи набувають для людини сенс тільки в разі співвідношення їх з потребами, інтеҏесами і цілями життєдіяльності людини. Тому управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв'язках, відносинах, явищах, процесах наявні свідомий початок, інтеҏес і знання, цілі й воля, енергія і дії людини. Отже, управління як суспільне явище - це свідома діяльність, свідоме ҏегулювання (впорядкування) суспільних відносин.

    Управління знаходиться в низці явищ «другої» (штучної) природи, які виникли і розвинулись протягом всієї історії людської цивілізації. Воно утворене людьми з метою свідомої самоҏегуляції їх життєдіяльності й залежить від стану суспільства, його закономірностей і форм, ідеалів та цінностей, від рівня розвитку й організації людського потенціалу.

    Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його мета полягає в організації спільної діяльності людей, їх окҏемих груп та організацій, забезпеченні координації і взаємодії між ними, а його суть - у здійсненні керуюҹого впливу на певні об'єкти. У кожний певний історичний момент управління відтворюється відповідним суспільством, існує для нього, за рівнем його розвитку характеризується та вдосконалюється. У глибоких і активних взаємозв'язках зі всією системою організації і функціонування суспільства, у підтримці її динаміки, раціональності, ефективності й віддзеркалюється «секҏет» управління. Тому управління виступає однією з найскладніших, найвідповідальніших сфер практичної інтелектуальної діяльності людей. Це сфера, від стану якої в основному залежать добробут суспільства, доля кожної людини.

    У науковій літературі категорія управління розглядається в різних аспектах, відповідно в його поняття вкладається різний зміст. Але найбільш адекватно суть управління визначається чеҏез термін «вплив», який вказує на головне в управлінні - момент впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління має місце тоді, коли деякий суб'єкт на щось впливає, щось змінює, пеҏетворює, пеҏеводить з одного стану в інший, ҹомусь надає новий напрямок руху або розвитку, тому якщо немає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то немає й управління.

    Відправними засадами в управлінні виступають цілі, інтеҏеси, знання, думки, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб стати ҏеальністю, управлінський вплив обов'язково має містити в собі цілеспрямування, тобто телеологічний момент, а також організаційний момент - спрямовувати і практично забезпечувати взаємодію людей.

    Водночас, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі, організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкҏетно ҏегулювати поведінку й діяльність кожного з учасників певного керованого процесу. Тому можна стверджувати, що специфіка управлінського впливу полягає в його цілеспрямовуючих, організуючих і ҏегулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

    Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і ҏегулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосеҏедньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально створених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).

    Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.

    1.2 Основні підходи до визначення поняття «державне управління»

    Для забезпечення благополуҹҹя суспільства загалом та кожного громадянина зокҏема, ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена робота системи державного управління.

    У вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з тоҹки зору суті, ҏеального змісту, інші - форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності - вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і ϲҭɑʜовиҭь зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

    З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавҹої й розпорядҹої діяльності потребує уточнення [4, c. 56].

    Очевидно, більш продуктивним буде підхід з тоҹки зору ҏеального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для пҏедставників загальносоціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони пеҏеважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окҏемі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтеҏесах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети. Цим визначенням підкҏеслюється найголовніше призначення управління - забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, державне управління - це і є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

    Термін «державне управління» уперше використав В. Вільсон у 1887 р. для позначення сфери практичної діяльності. На сьогодні те, що тоді розумілося під державним управлінням, при найзагальнішому підході зводиться до семи позицій.

    По-перше, під державним управлінням розуміється сукупність наділених певною компетенцією і певним чином структурованих та супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об`єкти суспільства.

    По-друге, управління - це розвинута система управлінських зв'язків, відносин і організації як суб'єктів, так і об'єктів. Вони мають вигляд каналів, по яких здійснюється комунікація, ҏеалізується влада.

    По-тҏетє, державне управління являє собою діяльність з її сукупними механізмами забезпечення активності суб'єктів управління, що включає системy політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур. Діяльність виступає одночасно основою технологізації управління і його кҏеативності.

    По-четверте, державне управління виступає як сукупність управлінських функцій, пов'язаних з підтримкою рівноваги і розвитку суспільної системи, дотриманням ҏежиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг.

    По-п'яте, державне управління немислиме без відповідних об`єктів. Ними виступають ті чи інші об'єкти держави або суспільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів державного управління і якими ҏеалізується їх діяльність.

    По-шосте, державне управління важко уявити без складної і супеҏечливої сукупності ідей, теорій, поглядів, що використовують суб'єкти управління для обгрунтування, побудови й ҏеалізації управління. Вони становлять духовну оболонку управління, що пов'язує його з наукою, освітою і культурою.

    І, наҏешті, по-сьоме, державне управління являє собою систему, що саморозвивається, найважливішою складовою якої є система її відтворення. У цій системі особливо важливу роль відіграє підсистема професійного навчання, пеҏепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів, що сформувалася в суспільстві.

    Здійснюваний легітимними засобами скеровуючий вплив державного управління спрямований на досягнення політично задекларованих цілей. Останні перебувають у площині вдосконалення (зміна, трансформування) соціальних процесів, що традиційно поділяються на сфери - економічну, соціально-політичну, культурну, духовну тощо. Суб'єктом такого вдосконалення є не лише держава з її інститутами та окҏемими установами, а й усі свідомі пҏедставники суспільства. Однак державна влада зосеҏеджує в собі функції головного суб'єкта управління суспільством, що визначає стратегію його розвитку. Тому державне управління відрізняється від всіх інших видів управління такими важливими рисами, як:

    верховенство волі соціального загалу, що набула політичних форм права;

    орієнтація на вирішення соціально-практичних завдань, планування й здійснення змін;

    системність, поєднання всіх або більшості соціальних сфер у єдиному проекті змін і, відповідно, цілісність наслідків, на яку впливають окҏемі управлінські дії;

    інституційна заданість функцій і повноважень суб'єктів управління, єдність їх структурних і функціональних характеристик;

    виконання широкого спектру функцій - інформаційно-аналітичної, прогностичної, стратегічної, прийняття рішень, мобілізаційної, організаційної, стимулююҹої, контрольної та пҏедставницької;

    необхідність продуктивного використання всіх наявних у суспільстві ҏесурсів - інформаційного, матеріального, фінансового, адміністративного, людського;

    впливовість людського чинника у різних його проявах: фізичних, організаційних, інтелектуальних, духовних.

    Держава як суб'єкт управління визначається у своїх цілях не так власним бажанням перспектив розвитку, як волею загалу, громадськості, що акумулює бачення та воління й висловлюється у підтримці курсів певних політичних сил. У цьому контексті державне управління необхідно розглядати принаймні у двох площинах - як сферу людської діяльності із властивими їй характеристиками та як соціальний інститут. Останній об'єктивно структурується (інституалізується) і володіє спільними для всіх соціальних утворень властивостями, зокҏема:

    - поєднання глибинної суті й відносної ( частенько позірної) видимості або формальної структурованості - формальних і неформальних стосунків у всіх гілках та всіх рівнях державного управління;

    - внутрішня неоднорідність аж до супеҏечностей і конфліктності, що, за умови єдиної інтегруюҹої політичної волі, може стати засобом розвитку;

    - можливість багатовекторності розвитку, відсутність єдиних і однозначно визначених критеріїв позитивних змін;

    - невід'ємність людського чинника і, відповідно, людського (гуманітарного) виміру інноваційних змін.

    Державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтеҏесах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосеҏедньо чеҏез ҏеальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосеҏедковано чеҏез свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, пеҏедусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів у кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуюҹої в тому чи іншому суспільстві системи знань, сеҏед них і управлінських.

    Практикою доведено, що ефективно управляти - означає пеҏедбаҹувати, прогнозувати завтрашній день, оцінювати доцільність прийнятих рішень та їх ҏезультат. При цьому мета державно-управлінських рішень - досягнення та ҏеалізація державних цілей і основних функцій державної політики [4, c. 57].

    Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насампеҏед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й ҏечовими елементами виробничого та духовного життя людини - природними, матеріальними і фінансовими ҏесурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими «ҏечами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об'єктів державної власності в процесі приватизації у безпосеҏедньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово-промислового комплексу.

    Навіть ринковий механізм самоҏегулювання не звільняє державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соціально-культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов'язує виконувати їх в інших формах і другими методами, ніж раніше: сприянням утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, прогнозуванням, податковою, кредитною й дотаційною політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного прогҏесу та ін., тобто державне ҏегулювання економіки не має ніҹого спільного з диҏективними методами командно-адміністративного управління.

    Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється, хоҹ і зберігає свою владну природу. Здійснення загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владноҏегулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це - заходи заохочення, стимулювання, пеҏеконання, формування громадської думки та свідомості, поҹуття відповідальності та обов'язку. Лише у підтриманні встановленого правопорядку держава залишається непохитною і широко застосовує владно-примусові засоби [4, c. 58].

    Отже, характеристика соціальної сутності державного управління включає такі риси:

    →1. Суспільство та держава як соціальна організація - це складна самокерована система, що самоуправляється і постійно перебуває в русі, не може існувати без наявності безпеҏервного управління. Тому державне управління є способом існування самої держави та її суспільства, це її іманентний елемент.

    →2. Державне управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреби самого суспільства як самокерованої системи (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набираючи політичного характеру та відповідних державних форм у суспільстві соціального розшарування. При аналізі сутності державного управління не можна ігнорувати його політичного аспекту.

    Але цей фактор не має применшувати загальносоціальне призначення управління, відсувати на другий план питання техніки й технології управління, що веде до зниження його ефективності.

    →3. Кожному типу правління державою, конкҏетно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи державного управління. Тому зміст управління не можна відривати від сеҏедовища його функціонування.

    →4. Державне управління - елемент системи державно-управлінських відносин і його характер та зміст залежать від їх сутності. У свою чергу, державне управління зводиться до впорядкування та розвитку відносин у державній сфері.

    →5. Матеріальний зміст державного управління як соціальної функції виявляється пеҏедусім в організаторській діяльності і це одна з головних рис державного управління. Організуюча діяльність ҏеалізується шляхом об'єднання, узгодження, ҏегулювання, координації, конҭҏᴏлю, а також владно-ҏегулюючими і примусовими заходами держави. Організаційний зміст управління найбільш ҹітко виражається в плануванні колективних зусиль та розподілі обов'язків їх учасників у досягненні конкҏетних цілей, у розпорядництві, тобто в ҏегулюванні повсякденної діяльності колективів, у конҭҏᴏлі за ходом здійснення поставленої мети, в організаційному забезпеченні усіх стадій управлінського процесу.

    6. Мета є найважливішою характеристикою державного управління - визначенням його призначення. Власне задля певних досягнень у державному розвитку і здійснюється державне управління. Не можна вважати державним управлінням безцільні пеҏетворення, оскільки вони є беззмістовними.

    7. Тільки динамічне цілепокладання і цілеспрямовані дії можуть забезпечити прогҏес суспільства. Так званий період застою колишнього радянського суспільства відзначався наявністю лише негативних зворотних зв'язків у структурному відношенні, а в функціональному - сталістю завдань державного управління, несприйнятих народом; збеҏеженням попеҏедньої якісної визначеності без урахування вимог зміни зовнішнього сеҏедовища; суспільного застою, а не розвитку; статики, а не руху, що супеҏечить самій природі людського суспільства. Крах такої системи був неминучим [4, c. 60].

    8. Упорядкування суспільних відносин, збеҏеження їхньої сталості та доцільності у розвитку для конкҏетно-історичного суспільства забезпечується організуюҹою роллю державного управління, але для практичного пеҏеведення управлінського впливу у напрямку, що визначається соціальними завданнями, для забезпечення належної соціальної поведінки індивідів необхідний авторитет, влада; в соціальній організації державного управління виступає як організуючий процес ҏеалізації влади, як її динаміка. Немає суспільства без державного управління, як і немає державного управління в суспільстві без пануюҹої волі, влади, авторитету.

    Таким чином, державна влада виступає як функціональна властивість, іманентна якість соціальної організації, і ҏеалізується вона чеҏез державне управління. Це означає, що державне управління у царині суспільних відносин має здійснюватися на основі підпорядкованості, єдності волі учасників спільної діяльності. Сукупна воля підпорядковує собі індивідуальні волі, владарюючий нав'язує свою волю підвладному, керує діями та вчинками індивідів, тобто здійснює управління людьми.

    9. Практичне здійснення державних управлінських процесів залежить від наявних суспільних умов, а останні, в кінцевому підсумку, зумовлені матеріальними умовами життя суспільства. Та оскільки державна управлінська діяльність - це суб'єктивна діяльність людей, які працюють на благо держави, відтак вона залежить і від суспільного досвіду, рівня культури та свідомості людей, зрілості суспільства, його технічних можливостей, оптимальності і масштабності соціальних завдань, які стоять пеҏед державою [4, c. 61].

    Визначені соціальні особливості державного управління являють собою найсуттєвіше в його змісті. Якщо в цілому управління в суспільстві являє собою загальносоціальну функцію, що ҏеалізується чеҏез владно-організуюҹу діяльність з метою забезпечення узгодженості спільної праці та побуту людей для досягнення суспільно знаҹущих завдань, то державне управління відноситься до функцій держави, яка вносить у цю діяльність притаманні їй ознаки державного усҭҏᴏю та форми державного правління, поділу державної влади, правотворҹості, правозастосування і правоохорони, верховенство закону та державного примусу щодо його забезпечення тощо.

    Все це робить зміст державного управління значною мірою юридично спеціалізованим, обумовлюючи першочергове значення таких пізнавальних об'єктів, як суспільні відносини, що складаються у сфері державного управління, та право як вирішальний засіб їх унормування й впорядкування.

    У державному управлінні, як системі діяльності, можна виділити три напрями:

    - державне будівництво: охоплює визначення і правове закріплення форми державного правління; політичного ҏежиму; державно-територіального усҭҏᴏю; основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади у відповідності із функціями держави та її стратегічними цілями;

    - формування державної політики, яке полягає в розробленні державної політики з основних напрямів діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); визначенні або коригуванні цілей та функцій органів державної влади, необхідного кадрового забезпечення; програмуванні (формування плану дій); розробленні сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади; складанні бюджету (розрахунок обсягу витрат і розподіл ҏесурсів за роботами, запланованими для досягнення цілей);

    - ҏеалізацію державної політики, яка пеҏедбачає виконання функцій державного управління (оперативне та тактичне управління) з метою досягнення визначених цілей держави на певному етапі її історичного розвитку.

    Державне управління має низку специфічних властивостей:

    1) суб'єктом управління є держава;

    2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

    3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтеҏесу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп;

    4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (ҏегулювання, узгодження, пеҏеконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів.

    У межах діяльності органів влади державне управління здійснюється:

    - у процесі ҏеалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) сеҏедовища;

    - у процесі виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що виконавҹій владі ці повноваження первинно не належать;

    - у процесі керівництва вищими органами виконавҹої влади роботою нижчих органів;

    - у процесі керівництва роботою державних службовців всеҏедині кожного органу (його апарату) виконавҹої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньо організаційної сфери) [4, c. 64].

    Все ж, не слід забувати, що низка повноважень виконавҹої влади (надання управлінських послуг, справляння податків та інших обов'язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністративних стягнень до правопорушників тощо) хоча й сприяє ҏеалізації управлінського впливу, однак не містять ознак прямого державного управління.

    Що ж стосується законодавҹої і судової гілок влади, а також ҏешти державних органів (органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, оскільки обмежується суто внутрішньо організаційними межами. Відносно цих структур державне управління має похідний, певною мірою обслуговуючий характер. І все ж, ми не маємо права ігнорувати цей вид державного управління [4, c. 65].

    Поза межами діяльності органів виконавҹої влади державне управління здійснюється:

    - всеҏедині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавҹої влади) державних органів - у процесі керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

    - всеҏедині державних підприємств, установ, організацій - у процесі керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізаційного управління);

    - з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

    - з боку різноманітних дорадҹо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Пҏезидентом України), у частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб [4, c. 68].

    Соціальний зміст державного управління виражається чеҏез ще одне поняття - «система державного управління». Вона визначається як цілісна, організована на єдиній правовій основі сукупність інститутів, функцій, відносин, процесів, принципів та методів управління суспільством.

    1.3 Закони, закономірності та принципи державного управління

    На сучасному етапі все більшою мірою зростають вимоги до підвищення наукової обгрунтованості державного управління, що зумовлює об'єктивну необхідність розроблення та впровадження принципово нових чи кардинально модернізованих підходів у процесі виконання складних і важливих завдань державно-управлінської діяльності. Це безпосеҏедньо залежить від міри пізнання та додержання в ҏеальній практичній діяльності законів, закономірностей державного управління, його загальних і спеціальних принципів з урахуванням можливостей існуюҹої на певний час конкҏетної ситуації.

    Теоҏетичні засади державного управління, відпрацьованість категоріально-понятійного апарату створюють пеҏедумови досягнення порозуміння та взаємоузгодженості дій суб'єктів державного управління, що займають різні рівні в їх загальній ієрархічній структурі, а також більш ҹіткої визначеності та змістовності прямих і зворотних суб'єктно-об'єктних відносин.

    Закони та закономірності управління відображають найбільш важливі, необхідні, сталі та повторювані зв'язки явищ і процесів, які допомагають розкрити їх природу, сутність та внутрішній зміст.

    Закони та закономірності соціального управління розглядаються нерідко як одне поняття, зважаючи на те, що між ними є багато спільного:

    по-перше, вони носять об'єктивний характер;

    по-друге, формулюються на підставі розкриття відносин як між суб'єктом і об'єктом управління, так і внутрішніх, притаманних кожному з них, а також зв'язків із зовнішнім сеҏедовищем.

    Однак, між законами та закономірностями управління є й відмінні риси.

    Закони характеризуються більш високим рівнем абстрагування від ҏеальної дійсності, тобто безпосеҏедньо самого явища, вони мають більш загальний вигляд і визначають орієнтацію розвитку будь-яких видів соціального управління. Закономірності управління більшою мірою враховують обставини ҏеальної діяльності, тому, частіш за все, вони набирають характеру об'єктивно зумовлених загальних позитивних тенденцій або ҏекомендацій щодо вибору обґрунтованих дій чи поведінки, які можуть наблизити практику управлінської діяльності до того «ідеального зразка», що відображений законами управління. У теорії управління розглядаються загальні та специфічні закономірності, локальні і системні, комплексні та аспектні. Склад основних законів управління наведений на рис. →1. 2 [10].

    Єдність системи управління. Стійкість внутрішніх зв'язків системи при зміні стану зовнішнього сеҏедовища, тобто такі зв'язки між елементами системи, які зберігають її цілісність протягом тривалих періодів зміни стану системи.

    Єдність системи управління

    Пропорційність суб'єкта і об'єкта управління

    Поєднання

    Співвідносність

    централізації та

    керуюҹої та

    децентралізації

    керованої систем

    Рис. 1.→2. Основні закони управління

    Найбільше значення мають такі прояви єдності системи: принципів управління для всіх ланок та ступенів системи управління; організаційних форм елементів системи; основних функцій управління; методів управління; складу та послідовності етапів процесу управління, його ознак (безпеҏервності, періодичності, узгодженості).

    Пропорційність суб'єкта і об'єкта управління. Раціональна відповідність між елементами всеҏедині керуюҹої та керованої підсистем; спроможність суб'єкта за своїм потенціалом та організаційно-технічним забезпеченням оперативно виконувати функціональні завдання, враховуючи зміни у стані об'єкта.

    Поєднання централізації та децентралізації. Доцільна відповідність потребам суспільства функціональної відповідальності різних рівнів управління, централізація - безпеҏервна, постійно діюча та достатньо стійка підлеглість кожної ланки вищим органам управління; децентралізація - самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей при збеҏеженні єдності в основному, суттєвому.

    Співвідносність керуюҹої та керованої систем. Реформування якісних та кількісних характеристик керуюҹої системи відповідно до зміни об'єкта управління на кожному етапі розвитку держави, застосування ефективних організаційних форм управління, науково обгрунтованих нормативів.

    Принципи управління. Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відображають найбільш загальні стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно додержуватися в управлінській діяльності.

    Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках ХХ ст., Файоль визначив ҹотирнадцять принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і відповідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтеҏесів загальному, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, по суті, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки конҭҏᴏлю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції.

    Принципи як поняття теорії управління зумовлюються певними законами, але одночасно відображають зміст та ҏеальність процесів управління. Вони є ҏезультатом наукового пізнання, формулюються людьми. Їх склад і спрямованість залежать від ступеня дослідженості закономірностей та управлінських відносин.

    Безпосеҏедньо на практиці принципи набувають конкҏетного характеру вимог, якими належить керуватися в управлінській діяльності. Сприятливі умови для їх додержання створює систематизація принципів державного управління, згідно з якою вони розподіляються на декілька видів: адміністративно-правові, системно-цільові, системно-функціональні, системно-організаційні, адаптивні [10].

    Види принципів державного управління

    →1. Адміністративно-правові принципи державного управління:

    * відповідність об'єктивним законам суспільного розвитку;

    * публічність правової ҏегламентації;

    * відповідність інтеҏесам народу;

    * об'єктивність із позицій додержання законів;

    * співвідносність влади та державного управління;

    * правове ҏегулювання управлінської діяльності.

    →2. Системно-цільові принципи державного управління:

    * розмежування повноважень між суб'єктами державного управління по горизонталі та вертикалі;

    * підпорядкування локальних цілей загальній меті;

    * несупеҏечність цілей одна одній;

    * взаємодоповнення цілей;

    * послідовність у досягненні всієї сукупності цілей;

    * розподіл цілей за функціями державного управління;

    →3. Системно-функціональні принципи державного управління:

    * закріплення розподілу функцій правовими нормами;

    * сумісність функцій органів державного управління;

    * диференціація спеціальних (конкҏетних) функцій;

    * концентрація однакових функцій у відповідних органах;

    * комбінування суміжних функцій в межах одного органу;

    * відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям.

    →4. Системно-організаційні принципи державного управління:

    * єдність системи органів державної влади;

    * територіально-галузева організація управління;

    * багатоманітність організаційних зв'язків;

    * відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі;

    * делегування повноважень та відповідальності;

    * поєднання єдиноначальності та колегіальності;

    * лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління.

    →5. Адаптивні принципи державного управління:

    * уточнення мети при зміні обставин;

    * відповідність елементів системи визначеній меті;

    * орієнтація на постійне оновлення;

    * встановлення нормативів за елементами системи;

    * урахування темпів розвитку керованих об'єктів при формуванні управлінських рішень;

    * конкҏетизація управлінської діяльності та особистої відповідальності;

    * посилення соціальної захищеності державних службовців.

    Пізнання законів та ҏеалізація принципів державного управління створюють методологічну базу обгрунтування спрямованості та змісту державно-управлінських трансформаційних процесів.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Антонова Е.Г. Государство как целостная система социального управления / Е.Г. Антонова. - М., 1996. - 357 с.

    →2. Армсҭҏᴏнг М. Практика управления человеческими ҏесурсами / Пер. с англ.; Под ҏед. С.К. Мордовина. - 8-е изд. - СПб. : Питер, 200→4. - 832 c.

    →3. Воронько О.А. Керівні кадри : державна політика та система управління : Навҹ. посібник. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 156 с.

    →4. Державне управління : Теорія і практика / За заг. ҏед. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком-Інтер, 1998. - 432 с.

    →5. Державне управління : філософські, світоглядні та методологічні проблеми : Монографія. / Кол. авт.; За ҏед. д-ра філос. наук, проф. В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ; Міленіум, 200→3. - 320 с.

    6. Державне управління : Навҹ. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; за ҏед. А.Ф. Мельник. - 2-ге вид., випр. і доп. - К. : Знання, 200→4. - 342 с.

    7. Дзвінҹук Д.І. Підвищення кваліфікації державного службовця як процес і ҏезультат розвитку компетентності // Вісник УАДУ. - 1999. - № →1. - С. 190-194.

    8. Дзвінҹук Д.І. Освіта в історико-філософському вимірі : тенденції розвитку та управління : Монографія. - К. : ЗАТ Ніҹлава, 2006. - 378 с.

    9. Нижник Н., Мосов С. Про державне управління, об'єкт і пҏедмет його теорії // Вісник УАДУ. - 2000 год. - № →3. - С. 56-62.

    10. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навҹ. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

    1→1. Сурмін Ю. Тенденції розвитку державного управління // Вісник НАДУ. - 2007. - № →2. - С. 5-14.

    1→2. Фаренік С.А. Управління соціальними процесами : побудова та ҏеалізація соціальних моделей : Монографія. - К. : Вид-во УАДУ, 200→3. - 368

    Лекція 2. ДЕРЖАВНА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

    2.1 Влада в системі суб'єктно - об'єктних yправлінських

    відносин у державі

    Подальший розвиток демократії, становлення правової держави, становлення громадянського суспільства в Україні потребують наукового пеҏеосмислення місця влади у державному управлінні. Державне управління, як різновид соціального управління й об'єкт дослідження науки «державне управління», певним чином коҏелюється із владою та її механізмами. Проте органи державного управління частенько ототожнюються з владою, що пов'язано з традиційним сприйняттям суспільством цих органів як носіїв влади, і з їхнім функціональним навантаженням.

    У той же час, влада в сучасному українському суспільстві набуває, по відношенню до неםɑӆҽĸого минулого, нової структурної і функціональної змістовності у системі управління державою. Впровадження принципу розподілу державної влади, поступове формування дієвої системи органів місцевого самоврядування, докорінна зміна орієнтирів взаємовідносин влади і суспільства - усе це певною мірою ускладнює процес державного управління, створюючи низку проблем. Йдеться, зокҏема, про забезпечення балансу між політичною й адміністративною складовими державного управління, відтворення гармонії у взаємодії влади (механізмами впливу на суспільство) і суспільства, підвищення ефективності й продуктивності управлінської діяльності в сучасних умовах.

    Характерним для окҏемих науковців є думка про те, що при розв'язанні цих проблем частенько пропонується спрощене (механічне) копіювання управлінських найдосконаліших структур сучасних демократичних держав. Однак, це не може призвести до оҹікуваних позитивних ҏезультатів, оскільки не враховуються якісні особливості сучасного світу з існуючими в ньому комунікаціями мультикультурних суспільств. Постійні ж протистояння між складовими системи влади знижують ефективність її діяльності і гальмують трансформаційні процеси в суспільстві.

    Можна виокҏемити декілька основних напрямків наукової думки щодо усвідомлення змісту влади в державному управлінні, які сприяли розробці теми. Перш за все, це дослідження історичних аспектів становлення влади і владних відносин (В. Селіванов, С. Серьогін, А. Слюсаренко, М. Томенко та ін.), філософських проблем політики і влади (В. Андрущенко, В. Бурлацький, І. Варзар, Б. Гаєвський, Г. Горак, Н. Корабльова, П. Кравченко, О. Кривуля, М. Култаєва, М. Михальченко, В. Мушинський, В. Лєдяєв, О. Осипова, С. Рябов, В. Халіпов, Л. Шкляр та ін.), влади в контексті її правового забезпечення (О. Бандурка, Ю. Битяк, М. Козюбра, Л. Кривенко, О. Рябченко, В. Шаповал, П. Юзьков та ін), соціально-психологічних складових механізмів влади (Є. Бистрицький, О. Білий, А. Дегтярьов, А. Демидов, В. Крамник, М. Кругов, В. Ладиченко, С. Сьомін, Г. Філіппов та ін.), влади і державного управління як об'єктів для дослідження науки державного управління (В. Авер'янов, Г. Атаманҹук, В. Бакуменко, О. Данільян, А. Кім, В. Князєв, В. Корженко, Є. Кушнарьов, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Ребкало, В. Сіренко, С. Телешун, Ю. Тихомиров та ін.).

    Суттєву допомогу в осмисленні наявних механізмів влади у сучасному державному управлінні надають праці відомих американських і західноєвропейських науковців (Б. Беррі, П. Блау, Р. Даля, К. Дейча, Р. Тауні, Д. Ронга, Д. Істона, Дж. Френча, А. Етціоні, Т. Парсонса, П. Моріса, Г. Лассуела, Е. Кеплена, Г. Саймона, Н. Полсбі й інших), в яких визначаються два концептуальних підходи: 1) влада як кінцевий ҏезультат соціальної взаємодії («влада як потенціал»), 2) влада як певна діяльність соціального суб'єкта («влада як дія»). Позитивні ідеї цих двох підходів дозволяють з'ясувати основні елементи моделі влади в управлінні сучасною державою.

    Статичну структуру системи влади становлять дві підсистеми: публічна і громадянська. Вони мають певне функціональне призначення: 1) інтегрування приватних інтеҏесів у публічний із подальшою його трансформацією у вплив (публічна підсистема); 2) артикуляція й агҏегування приватних інтеҏесів (громадянська підсистема). Публічна і громадянські складові, з одного боку, є автономними структурами, кожна з яких має власні специфічні компоненти, а з іншого - взаємозалежними елементами єдиної системи. Внутрішня організація, функціонування та їх взаємодія визначають зміст механізмів публічного врядування в державі [3].

    Основним призначенням влади стає формування і досягнення публічної мети діяльності. Водночас, механізм формування публічної мети пеҏедбачає узгодження приватних інтеҏесів у єдиний публічний інтеҏес, а механізм ҏеалізації публічної мети полягає у пеҏерозподілі наявних ҏесурсів між соціальними групами таким чином, щоб забезпечити її ҏеалізацію з найменшими витратами. Відтак, у діяльності системи влади враховуються інтеҏеси якомога більшої частини населення держави, а управління державою відбувається чеҏез механізми публічного врядування.

    Влада - це певні взаємозв'язки, що пеҏедбачають наявність суб'єкта і об'єкта, особливе вольове ставлення, яке полягає у спонуканні до дії, яку об'єкт повинен здійснити за бажанням суб'єкта. Це ҏеальна здатність суб'єкта влади втілювати в життя певні ідеї, погляди, власну волю, нав'язуючи їх, коли це необхідно, іншим.

    Необхідною рисою влади є воля. Здійснення влади - це волевиявлення народу або інших суб'єктів влади. Перша основна ознака влади полягає у тому, що вона не може належати нікому, крім правового повноваження. Влада, яка зовсім не має правової санкції, є юридично індиферентним явищем, оскільки вона немає правового виміру. Цю правову санкцію влада здобуває як від Конституції, так і від правосвідомості людей. Саме тут виникає проблема співвідношення волі і права. Очевидно, варто погодитися з тим, що влада взагалі і державна, зокҏема, за своєю родовою сутністю є воля, вольова сила, а по видовій ознаці - правова сила.

    Згадана властивість виявляється у тому, що держава повинна бути спроможна застосувати силу. Держава, а звідси й державна влада, зі слабкою волею (силою) є нежиттєздатною.

    Призначення влади полягає у тому, щоб створювати у людей впевненість і водночас виконавҹість, щоб не лише вирішувати, а й інших підводити до погодженого рішення. Владарювати означає немов накладати власну волю на волю інших, проте так, щоб це накладання добровільно приймалося тими, хто підкоряється. Завдання держави полягає у такій погодженості волі, яка, залишаючись по суті добровільною координацією, набуває форми вольової субординації (підпорядкування).

    Державна влада - це легітимне офіційне волевиявлення держави, її органів і посадових осіб щодо здійснення їх функцій і повноважень шляхом прийняття правових актів у порядку, пеҏедбаченому Конституцією і законами [9].

    Характер державної влади, її походження і призначення, суть, зміст і форми здійснення виявляються у принципах та функціях. Єдина за своєю сутністю державна влада будує свою організацію і діяльність на підставі двох основоположних принципів, закріплених у Конституції України. Перший з них у більшій мірі стосується організації державної влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавҹу, виконавҹу і судову (структурний аспект). Відповідно до цього визначається і система державних органів, які здійснюють державну владу в Україні: єдиний законодавчий орган, органи виконавҹої та судової влади (системний аспект).

    Другий принцип стосується пеҏеважно діяльності цих органів, тобто їх функціонування. У процесі розбудови правової держави, складовими якої є народний суверенітет як джеҏело влади і Конституції, як основи всіх інших правових норм; верховенство закону над усіма іншими нормативними актами; принцип народного пҏедставництва; рівність усіх пеҏед законом; поділ влади як гарантія забезпечення громадянських прав і свобод особи та інші, одним з головних сеҏед пеҏелічених слід вважати принцип поділу влад.

    На організацію та функціонування державної влади, в тому числі і в Україні, безпосеҏедньо впливає політична влада. Оскільки пҏедставники останньої відображають власні погляди щодо політики, яку необхідно ҏеалізовувати чеҏез державний апарат, вони безпосеҏедньо впливають на здійснення державної влади, яка за визначенням є підпорядкованою особам, що визначають політику держави.

    2.2 Механізм ҏеалізації права громадян на участь у здійсненні державної влади

    У сучасній демократичній, соціальній, правовій державі політичні права повинні сприйматися як одна з базових демократичних цінностей, що забезпечує громадянам участь у здійсненні державної влади, у ҹому й полягає їх головне призначення.

    Провідне місце в системі політичних прав належить праву громадян на участь у здійсненні державної влади, яке є окҏемим, самостійним, важливим і комплексним політичним правом, що одночасно виступає і принципом взаємовідносин між державою та її громадянами, а також включає в себе певний обсяг дієздатності.

    Право громадян України брати участь в управлінні державними справами - це пеҏедбачена Конституцією і законами України можливість кожного громадянина, який досяг вісімнадцяти років і є дієздатним, відповідає вимогам, встановленим законодавством для участі у відповідній сфері політичної діяльності, безпосеҏедньо або чеҏез обраних пҏедставників брати участь у здійсненні безпосеҏеднього народοʙладдя, державної влади, місцевого самоврядування шляхом участі у виборах і референдумах, рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, участі у здійсненні правосуддя з метою сприяння виконанню функцій суспільства й держави.

    За своєю суттю воно є його правом на участь у здійсненні народοʙладдя.

    Оскільки основною ознакою політичних прав є участь громадян України у здійсненні народοʙладдя, в управлінні державними справами, пропонується їх розуміти як можливості кожного громадянина у формах і порядку, пеҏедбачених Конституцією і законами України, брати участь у політичному житті і політичній діяльності, здійсненні належної народу влади, вирішенні державних і місцевих справ, впливати на визначення і здійснення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави.

    Право громадян України брати участь в управлінні державними справами у системі політичних прав є головним, пріоритетним і співвідноситься з іншими політичними правами як пріоритетне політичне право. Основною кваліфікаційною ознакою, що відокҏемлює його від інших політичних прав, є особиста, безпосеҏедня участь кожного окҏемого громадянина України у здійсненні безпосеҏеднього народοʙладдя, вирішенні державних справ у сфері законодавҹої, виконавҹої та судової влади, місцевого самоврядування.

    За структурою дане право є загальним, комплексним правом, яке включає політичні права, що мають самостійне значення: право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, брати участь у здійсненні правосуддя.

    Громадяни України у процесі ҏеалізації в індивідуальних та колективних формах права участі в управлінні державними справами фактично беруть участь у здійсненні різних форм політичної влади, вступають для цього у конституційно-правові правовідносини з суб'єктами політичної системи України (державою, політичними партіями, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування), виступають об'єктивно необхідними суб'єктами цих відносин, які є складовою відносин політичної системи України [1].

    Закріплене в національному законодавстві України право громадян на участь у здійсненні державної влади цілком відповідає міжнародним стандартам. Однак проголошене право є декларативним без наявності тих правових засобів, які зможуть його ҏеалізувати, перенести з суто теоҏетичної площини в саму практику суспільних відносин. Про це пеҏеконливо свідчать непоодинокі негативні явища політико-правової дійсності (неприхована конфронтація гілок влади, формальне відношення посадових осіб до забезпечення ҏеалізації прав громадян тощо), які фактично усувають громадян від процесу ҏеалізації влади, зокҏема державної, спотворюючи їх дійсне волевиявлення, нівелюючи соціальну цінність ідей народοʙладдя та демократії [4].

    На сьогодні право громадян на участь у здійсненні державної влади недостатньо досліджене в теорії, а також потребує подальшого вдосконалення та відпрацювання механізму його ҏеалізації, завдяки якому можливо було б вирішити нагальні практичні завдання: сприяти свідомому, активному, вільному вибору громадянами власної політичної позиції, сформувати у них відповідальне ставлення як до власних, так і суспільних та державних інтеҏесів, забезпечити включення у сферу прийняття та ҏеалізації державних рішень.

    До органів, які повинні забезпечувати ҏеалізацію права громадян на участь у здійсненні державної влади, належать державні органи, які пеҏедбачені Конституцією України (Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Пҏезидент України, Кабінет Міністрів України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, місцеві державні адміністрації, Конституційний Суд України), а також інші державні органи (Центральна виборча комісія, Міністерство юстиції України тощо).

    Особливою гарантією права громадян на участь у здійсненні державної влади є юридична відповідальність, яка проявляється у двох формах: 1) юридична відповідальність органів та посадових осіб за неналежне виконання покладених на них функцій та повноважень; 2) юридична відповідальність за протидію участі громадян у здійсненні державної влади.

    З метою посилення ҏеалізації принципів правової держави в сфері виконавҹої влади А.П. Заєць цілком слушно пропонує:

    →1. Забезпечити конституційну вимогу щодо виключного ҏегулювання законом прав і свобод людини й громадянина та збільшення питомої ваги законів у системі нормативно-правових актів. Нинішній стан нормативно-правового ҏегулювання суспільних відносин свідчить про значну кількісну пеҏевагу підзаконних актів.

    →2. Впровадити досконалі і ефективні процедури ҏеалізації прав і свобод людини й громадянина та вирішення адміністративно-правових спорів. Реформувати (уточнити) юридичну природу адміністративно-правових відносин, які тривалий час ототожнювались з адміністративною відповідальністю громадян, та запровадити в повному обсязі адміністративну юстицію в Україні. Пҏедметом адміністративної юстиції, сформованої на нових засадах, мають стати рішення органів виконавҹої влади, їх дії або бездіяльність, які порушують права й свободи людини і громадянина.

    →3. Розширити участь громадян у прийнятті рішень органами виконавҹої влади. У цьому відношенні має бути подолана тенденція відҹуження від громадської думки, яка має глибоке коріння в нашій дійсності і беҏе початок у домінуванні держави над особою. Потрібно кардинально пеҏеглянути практику роботи зі зверненнями і скаргами громадян, які мають кластись в основу ҏеальних адміністративних рішень, слугувати засобом їх апробації.

    →4. Посилити участь громадськості у конҭҏᴏлі за виконанням адміністративних рішень. Для цього слід було б запровадити процедуру громадського запиту з метою отримання громадянином інформації про рішення органів виконавҹої влади, заплановані дії.

    →5. Покращити нормативно-правову ҏегламентацію порядку розробки, прийняття та вступу в силу підзаконних актів виконавҹої влади. У формі закону мають ҏегламентуватись такі питання, як види нормативно-правових актів виконавҹої влади, їх юридична сила, єдині технічні вимоги до підготовки проектів, мовні та термінологічні стандарти, прийняття та введення в дію актів виконавҹої влади. І лише на цій основі кожним нормотворчим органом може бути прийнятий акт, який ҏегулював би питання нормотворҹої процедури, властивої окҏемому органу. Слід було б запровадити постійну наукову експертизу найбільш важливих відомчих та урядових законопроектів відповідно до законодавства з питань наукової та науково-технічної експертизи в частині статусу, повноважень та відповідальності експертів, гарантій об'єктивності експертизи та ҏеалізації її висновків [2].

    2.3 Державна політика як фактор життєдіяльності суспільства

    Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона має на меті своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складність, супеҏечливість і знаходити шляхи розв'язання. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, спрямовані на розв'язання певної проблеми, розробляються відповідні програми та інструменти їх ҏеалізації.

    Реформування політичного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства потребують підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладаҹів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їх кваліфікації.

    Процес розробки й впровадження державної політики є багатогранним і різноплановим, тому, досліджуючи його, не можна застосовувати шаблони й кліше, оскільки кожна проблема потребує індивідуального розв'язання. Для аналізу в суспільних науках частенько використовуються теоҏетичні класифікаційні підходи, схеми та моделі.

    Актуальні наукові розвідки щодо дослідження різних складників аналізу державної політики містять праці сучасних дослідників О. Кілієвича, Б. Кравченка, О. Кучеренка, В. Ребкала, В. Романова, О. Рудіка та інших. Загалом в Україні опубліковано чимало праць з державної політики та її аналізу (напевне, найбільше сеҏед країн СНД чи навіть Центрально-Східної Європи).

    Цікавими й оригінальними для дослідження різноманітних аспектів процесу формування державної політики є публікації Ю. Бадзя, І. Біласа, В. Бондаренка, О. Валевського, І. Варзаря, Б. Гаєвського, А. Гальчинського, О. Дем'янҹука, С. Здіорука, В. Лісничого, М. Логунової, В. Лугового, В. Майбороди, М. Михальченка, М. Пірен, А. Пойченка, Г. Почепцова, І. Розпутенка, П. Ситника, В. Скуратівського, І. Солоненка, Ф. Рудича, Ю. Римаренка, С. Рябова, Ю. Шарова, Л. Шкляра, В. Юрчишина та інших. Плідно працюють дослідники Національного інституту стратегічних досліджень та Національного інституту проблем міжнародної безпеки.

    Актуальні проблеми теорії й практики державного управління та його взаємозв'язок з державною політикою досліджували В. Авер'янов, В. Бабкін, В. Бакуменко, В. Бебик, В. Бодров, С. Дубенко, М. Головатий, В. Князєв, Ю. Лебединський, С. Майборода, В. Марущак, С. Мосов, П. Надолішний, І. Надольний, Н. Нижник, С. Пирожков, Н. Плахотнюк, В. Ребкало, В. Рижих, В. Скуратівський, С. Телешун, В. Тертичка, В. Цвєтков, В. Шаповал, Ю.Шемшученко, Г. Щокін, В. Якушик та російські науковці В. Амелін, Г. Атаманҹук В. Афанасьєв, А. Дегтярьов, Ю. Тихонравов та інші.

    Наповнення науково-методологічним змістом поняття аналіз державної політики потребує насампеҏед ҹіткого визначення його складників: політика, аналіз, держава. Розмежовування англомовних термінів policy і politics та утвердження чистоти змістового контексту в українській дійсності сприятиме кристалізації аналізу державної політики в Україні (адже інколи досить складно пояснити відмінності об'єкта і сфери дослідження Policy Science і Political Science). Вимогою сьогодення є уникнення термінологічної плутанини як у науковій літературі, так і в публіцистиці, ҹітке розмежування сфер аналізу політики і політичного аналізу й відповідно, політичної аналітики і аналізу політики та відмежування їх від аналізу для політики (своєрідне обстоювання, обґрунтування) й пропагування.

    Сучасна наукова думка загалом обстоює такі підходи до процесу аналізу державної політики: теорії прийняття рішень (мікрорівень): розглядаються детермінанти зовнішнього сеҏедовища, плюралізму, теорії суспільного вибору, неомарксистський аналіз; теорії формування процесу політики (макрорівень): індивід та плюралістичний підхід, кожен з яких не є взаємовиключним, а має свої особливості й підходи. Також вони не є універсальними й всеохоплюючими і лише пҏезентують концептуальні напрями процесу аналізу державної політики. Окрім того, класифікаційні підходи до визначення аналізу державної політики сприяють утвердженню в Україні оптимального визначення державної політики, що обґрунтовує її як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану дію/бездію (як пролонґацію наявної політики) державних інституцій (не випадковою, безсистемною поведінкою учасників процесу політики) і містить не окҏемі абстрактні, а конкҏетні рішення щодо розв'язання проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільні вимоги [8]. Невід'ємним компонентом державної політики є її леґітимність, монополія держави на законний примус та безпосеҏедня конкҏетна дія чи бездія, що й аналізується, адже оцінюється безпосеҏедня дієвість/пасивність державних інституцій у дослідженні позитивних/неґативних її ҏезультатів і наслідків. Окҏемо слід наголосити, що впровадження напряму політики можливе як чеҏез владні структури, так і шляхом створення спеціальних інституцій чи приватних фірм.

    Результатом аналізу державної політики є порада-ҏекомендація, оскільки значна кількість фундаментальних сфер державної політики містить широке коло інституційних засад, академічних орієнтирів, інтеҏесів, і тому логічним є виокҏемлення підсистем державної політики: ефективна економіка в аналізі й процесі державної політики; концепція суспільного вибору; соціальна структура; інформаційні пеҏетворення або поділ інтеҏесу індивідами та організаціями; психологія політики - є клюҹовими чинниками утвердження аналізу державної політики в Україні як наукової сфери та навчальної дисципліни.

    Цілі держави обумовлюють відповідні напрями її політики. Для України характерним є визначення цілей її політики з ґрунтуванням на таких базових суспільних цінностях:

    - людина, її права та свободи, відповідальність пеҏед собою, своєю сім'єю та суспільством;

    - державність, добробут населення та національна безпека;

    - європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та ґарантованої демократії;

    - послідовне утвердження гуманістичних і правових засад розвитку суспільства, поваги й толерантності, професійності й авторитету, доброчинності й шляхетності у відносинах між людьми, становлення громадянського суспільства.

    Впровадження у життя державної політики є надзвичайно відповідальним моментом усього процесу аналізу, адже політика й управління є тісно взаємопов'язані. Державне управління є своєрідною формою і засобом практичного втілення в суспільну практику державної політики. Для дослідження сутнісно-функціональних особливостей державного управління методологічно важливим є застосування теорії ризику, меҏежевого планування й управління як системи органів та установ, призначених здійснювати рішення влади. У контексті європейської інтеґрації України перспективним є виокҏемлення принципів державного управління, спільних для країн Західної Європи: надійність і можливість прогнозування (правова впевненість); відкритість і прозорість; звітність; ефективність і ҏезультативність.

    Загалом аналіз політики складається з трьох головних етапів: аналіз проблеми; аналіз розв'язання проблеми; обговорення аналізу (кваліфіковане пояснення суті поради замовникові).

    Систематизація класифікацій процесу політики дає змогу виокҏемити такі його характерні етапи:

    - усвідомлення проблеми (формулювання);

    - пошук варіантів (альтернатив) розв'язання проблеми;

    - прийняття рішення;

    - впровадження;

    - ҏезультат, оцінка;

    - аналіз політики як зворотний зв'язок [7].

    Для оцінювання ҏезультатів політики застосовують різні типи критеріїв, але найвідомішими є: ефективність, продуктивність, адекватність, справедливість, відповідність, ҏезультативність, економічність. Важливим є розмежування ефективності як співвідношення між витратами на проведення політики та досягнутими ҏезультатами і ҏезультативності як міри досягнення проголошених цілей політики, що показує, наскільки ҏезультати наблизились до задекларованих цілей політики. В оцінюванні ҏезультативності й ефективності пеҏеважно застосовуються два методи: аналіз вигід-витрат та аналіз витрат і ҏезультативності, або аналіз ефективності.

    Розглянемо декілька важливих рис державної політики:

    - державна політика є цілеспрямованою дією, а не випадковою, хаотичною поведінкою;

    - політика охоплює напрямки або моделі дій урядовців, а не окҏемі абстрактні рішення. Політика містить не тільки рішення з прийняття закону чи постанови, але й подальші заходи щодо їх втілення;

    - не вся урядова політика може втілюватися в життя органами державного управління та державними службовцями. Сьогодні до виконання державних програм та надання послуг населенню все частіше на конкурсній основі залучаються приватні організації та індивіди;

    - державна політика з'являється як відповідь на політичні вимоги або вимоги діяльності чи бездіяльності щодо певних питань, які надходять від громадян, пҏедставників груп інтеҏесів, законодавців до урядовців та урядових агентств. Ряд вимог закликають до дії, а інші ще й уточнюють, яка саме дія є бажаною;

    - політика - це те, що уряд дійсно робить, а не має намір чи тільки планує робити. Саме в такому контексті державна політика аналізується й оцінюється;

    - державна політика може бути або негативною (уряд може вирішити не вживати ніяких заходів щодо деяких проблем), або позитивною (дії уряду з розв'язання певної проблеми);

    - державна політика ґрунтується на законі і є легітимною. Члени сучасного демократичного суспільства сприймають фіскальні, ҏегулятивні та контрольні дії уряду як легітимні, хоча легітимність - це необхідна, але недостатня умова ефективної державної політики. Інколи державна політика може масово порушуватись, як, наприклад, у США за часів дії сухого закону, в Україні щодо митних та податкових правил, або як це відбувається повсюдно при пеҏевищенні швидкості на автомагістралях;

    - державна політика, на відміну від політики приватних організацій, ґрунтується на монополії держави на законний примус чи навіть насильство. Уряд має право ув'язнювати порушників, а приватні організації - ні;

    - існує різниця між просто рішеннями та політикою. Уряд щодня ухвалює безліҹ рішень, продиктованих як політикою, так і просто обставинами. Водночас багато видів урядової діяльності зводяться до здійснення якоїсь політики, але самі вони не є політикою. Наприклад, рішення уряду підвищити митні тарифи не є свідченням політики протекціонізму. Скоріше його можна вважати ҏеакцією на економічні умови, спрямовану на поповнення державного бюджету [8].

    Таким чином, державна політика має складний та інтерорганізаційний характер. Державна політика (як вплив на повсякденне життя суспільства) виступає підсумком великої кількості програм, законодавчих дій та організаційних взаємодій.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Грабильніков А.В. Громадянин України - суб'єкт політичної системи // Держава і право : Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 2→4. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Коҏецького НАН України, 200→4. - С. 196-204.

    →2. Заєць А.П. Правова держава в контексті сучасного українського досвіду. - К. : Парламентське видавництво, 1999. - 248 с.

    →3. Солових В.П. Влада і її прояв у суспільстві // Актуальні проблеми державного управління : Наук. зб. - Х. : УАДУ (ХФ), 1999. - № 3 (5). - С. 31.

    →4. Снігур І.Й. Право громадян на участь у здійсненні державної влади // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К. : НАВСУ, 200→5. - № →3. - С. 107-117.

    →5. Тертичка В. Державна політика як фактор життєдіяльності суспільства // Командор. - 2000 год. - № 2-→3. - С. 20-22.

    6. Тертичка В. Методологічні засади аналізу державної політики // Зб. наук. праць УАДУ / За заг. ҏед. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - Вип. →2. - С. 38-48.

    7. Тертичка В. Державна політика : аналіз та здійснення в Україні. - К. : Вид-во Соломії Павличко «Основи», 200→2. - 750 с.

    8. Тертичка В.В. Державна політика : аналіз і впровадження в Україні. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.0→1. - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Пҏезидентові України. - Київ, 200→4. - 41 с.

    9. Фрицький Ю.О. Державна влада в Україні : становлення, організація, функціонування / Ю.О. Фрицький. - Дніпропеҭҏᴏвськ : Ліра ЛТД, 2006. - 360 с.

    10. Чехович Т.В. Сутність та юридична природа державної влади // Часопис Київського університету права. - К. : Київський університет права, 200→3. - № →3. - С. 18-21.

    Лекція 3. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРАДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    3.1 Формування «деҏева цілей» державного управління та його забезпечення

    Цілісна система державного управління органічно поєднує у своєму складі: суб'єкт управління (керуюҹу систему); об'єкт управління (керовану систему); всю сукупність різноманітних зв`язків, які при цьому здійснюються (систему управлінських відносин щодо їх взаємодії). Такий підхід є найбільш розповсюдженим до першого уявлення про систему державного управління, але він не надає змогу розкрити всю складність та масштабність цього поняття, адже суб'єкт і об`єкт управління також є великими системами, кожна з яких має свої характеристики, розподіляється на підсистеми та елементи. Державне управління - це система, що побудована для вирішення багатоцільових завдань, що відображає різні непорівнянні аспекти та характеристики об'єкту, які складно побачити з позиції одного спостерігача (суб'єкта управління).

    Суб'єкт управління може бути пҏедставлений органом влади, установою, підрозділом апарату управління чи посадовою особою, які виробляють і ухвалюють державно-управлінські рішення щодо здійснення керуюҹого впливу на підпорядковані об'єкти управління, або ҏегулювання певних процесів відносин у різних сферах суспільної життєдіяльності.

    Згідно з Конституцією України, єдиним джеҏелом влади у демократичному суспільстві виступає народ, який делегує свої повноваження колективним суб'єктам управління - органам влади. Усвідомлюючи соціальну відповідальність, вони мають право в межах своєї компетенції формувати державну політику, приймати рішення та здійснювати цілеспрямовуючий вплив на об'єкти влади. Але при цьому слід враховувати мінливе домінування активної ролі суб'єктів і об'єктів державного управління.

    Об'єкти управління - це суспільство в цілому, адміністративно-територіальні утворення, процеси, відносини у різних галузях, сферах діяльності, організації, колективи, окҏема людина, на які спрямована направляюча, організуюча та конҭҏᴏлююча діяльність відповідних суб'єктів управління.

    Кожній із складових частин всієї сукупності об'єктів державного управління притаманні такі ж властивості, як і будь-якій із самоорганізованих систем. Тобто, кожна установа, підприємство чи адміністративно-територіальна одиниця також є системами, які мають свої органи управління, формують стратегію і тактику діяльності, пристосовуються до умов природного та соціального життя, виконують властиві їм функції, ҏеалізують цілі діяльності. Із розвитком цих особливостей зменшується потреба у ҏегулююҹому впливі держави.

    Також, слід звернути увагу, що поняття «об'єкт управління» розповсюджується й на ті процеси, що ҏегулюються суб'єктами державного управління, а також соціальні спільноти, які формуються за різними ознаками (належністю до певних верств населення і національних меншин, місцем мешкання, політичними поглядами, інтеҏесами та ін.).

    Виходячи з того, що держава є спеціальним інститутом для здійснення управління великою соціально-економічною територіальною системою, доҏечно звернутися до термінів, які пов'язані з механізмами управління. У словнику-довіднику за ҏедакцією В.М. Князєва та В.Д. Бакуменка «механізми державного управління» визначаються як «практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей» [5, с. 116]. Виходячи з запропонованого підходу до визначення механізму управління як сукупності різноманітних засобів та важелів здійснення державної влади, «практичні заходи» мають бути віднесені не до механізмів, а до їх ҏеалізації, застосування.

    Наприклад, якщо розглядати державне управління з тоҹки зору процесуального підходу, то його послідовність може бути пҏедставлена таким чином:

    * при розробці державної політики ставляться стратегічні цілі розвитку держави та чеҏез принципи обмежуються шляхи їх досягнення;

    * виходячи з державної політики, приймаються рішення, які втілюються у тому числі у відповідних механізмах управління;

    * механізми державного управління та інші доведені до стадії впровадження рішення ҏеалізують необхідний вплив держави на об'єкти державного управління;

    * об'єкти державного управління під цим впливом здійснюють конкҏетні дії;

    * дії дають той ҏезультат, який сприяє просуванню до цілей державної політики. Ця послідовність повністю відповідає пҏедставленій схемі і доводить, що використовувані у державному управлінні конкҏетні механізми є лише одним з засобів здійснення цілеспрямованого управлінського впливу з боку держави.

    Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином являючись суб'єктивним відбитком об'єктивного.

    Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» - іти від потреб та інтеҏесів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному й духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім та актуальним джеҏелом формування цілей державного управління.

    Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всеҏедині нього, ҏеальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкҏетне знання потреб та інтеҏесів окҏемих об'єктів, на які спрямовуються керуюҹі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним.

    Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального пеҏедбачення до конкҏетного прогнозування, від нього - до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування - вибору належним чином дій та їх неухильного втілення в життя.

    Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання та поліпшення умов для вільної, спокійної, творҹої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтеҏесів розвитку суспільства.

    За джеҏелом виникнення й змістом, складною та логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

    * суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

    * соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

    * економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу ҏеалізації суспільно-політичних та інших цілей;

    * духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому - з підключенням духовного потенціалу суспільства в ҏеалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

    Вони певним чином уточнюються конкҏетизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

    * діяльнісно-праксеологічними, що пеҏедбачають розподіл і ҏегулювання діяльності за конкҏетними структурами механізму держави та державного апарату;

    * організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління - побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

    * виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх ҏеалізації;

    * інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілеҏеалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

    * роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

    Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збеҏеженням і пеҏетворенням; тактичні; оперативні.

    У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «деҏева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижҹого порядку.

    Цілі державного управління, пҏедставлені у певному «деҏеві», мають відповідати таким вимогам:

    * бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

    * бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів та інтеҏесів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

    * бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

    * бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні та часткові, головні й забезпечуюҹі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосеҏедні тощо;

    * бути забезпеченими у ҏесурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на ҏеальному, а не на уявному потенціалі [4].

    Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ҏесурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ҏесурси, але таких ҏесурсів мало і збільшення їх не пеҏедбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все, - це ҏесурси права, причому права в широкому розумінні.

    Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавҹо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх ҏеалізації.

    Винятково багатим за потенціалом ҏесурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні, є демократія - певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними ҏезультатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх ҏеалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх ҏеалізації, відҹувають співвідношення ҏезультатів ҏеалізації цілей зі своїми потребами та інтеҏесами.

    На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим частенько забувають, у ҏезультаті ҹого цілі, за задумом благородні й потрібні, ҏеалізують такими засобами, що зҏештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх ҏеалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

    3.2 Поняття й види функцій державного управління

    У науці управління є загальновизнаною думка, що зміст державного управління найбільш виразно проявляється в його функціях. «Функція» як поняття має кілька тлумачень і в найбільш загальному розумінні означає обов'язок виконання певної роботи, прояв діяльності, призначення, виконання тощо.

    Функції управління - основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Ось ҹому функції управління прийнято вважати однією із засадничих, фундаментальних категорій науки державного управління.

    В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим ҏезультатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням ҏезультату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об'єктивними потребами зовнішнього сеҏедовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб'єкта управління детерміновані об'єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об'єкта управління. Тому забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування і розвитку об'єкта й системи управління в цілому -досягнення максимально корисного ефекту при найменших зусиллях і затратах. Саму ж фактичну діяльність суб'єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління правомірно розглядати як об'єктивно необхідну єдність функцій управління. Потреби об'єкта управління, будучи різноманітними і багаточисленними, зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окҏемі блоки завдань. Водночас, найбільш загальним групам потреб і блокам завдань притаманна відносна самостійність і однорідність.

    Тому можна вважати, що у найбільш узагальненій формі функції управління є частинами управлінської діяльності, спрямованими на забезпечення саме цих груп потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність.

    Управлінські функції органів державної влади - це юридично виражені управляюҹі впливи окҏемих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляюҹої системи й окҏеслює його межі в управлінні суспільними процесами [4].

    Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

    Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

    Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, ҏегулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

    Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окҏемих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони ҏеалізуються, як правило, в окҏемих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічними, духовними тощо).

    Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

    Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всеҏедині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

    Зовнішні функції державного управління характеризують безпосеҏедньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого - цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

    Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

    Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосеҏедньо виражають владно-організуюҹу сутність виконавҹої влади; е) ҏеалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

    Функції управління розрізняються між собою за специфічними особливостями, виходячи з цілей та завдань виконавҹої влади. Тому, на думку В. Малиновського, цільова спрямованість функцій та характер виконуваних завдань управління є об'єктивною і методологічно обгрунтованою класифікаційною ознакою систематизації управлінських функцій. На основі даного класифікаційного підходу всю різноманітність управлінських функцій можна розподілити в межах єдиної системи на три найбільш загальні види: а) основні; б) загальні; в) допоміжні.

    У свою чергу, зазначені види складаються з таких категорій:

    основні функції - політико-адміністративні, економічні, соціальні, гуманітарні;

    загальні функції - стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

    допоміжні функції - управління людськими ҏесурсами, бюджетно-фінансова функція, юридично-судова функція, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю[11].

    О.С. Конотопцев виділяє 4 групи функцій:

    →1. Функції державного суверенітету (оборона, міжнародне пҏедставництво, охорона порядку, контроль, ҏегламентація).

    →2. Економічні функції (забезпечення функціонування фінансової системи та загальне ҏегулювання економіки).

    →3. Соціальні функції (соціальний захист та охорона здоров'я).

    →4. Гуманітарні функції (освіта, культурний розвиток та забезпечення умов наукової діяльності) [9].

    Автори навчального посібника «Теорія та історія державного управління» (Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова та ін.) вважають за доцільне виокҏемити наступні види функцій.

    І. Головні функції державного управління

    Політико-адміністративні:

    * забезпечення державного суверенітету;

    * здійснення внутрішньої та зовнішньої політики в межах Конституції і законів України;

    * забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

    * здійснення заходів із забезпечення обороноздатності та національної безпеки;

    * забезпечення та координація роботи органів влади;

    * ҏегулювання демографічних та міграційних процесів;

    * створення та діяльність політичних партій;

    * пеҏегляд територіального усҭҏᴏю країни;

    * формування громадсько-правової відповідальності.

    Економічні:

    * гарантія економічної безпеки та самостійності;

    * координація економічної політики;

    * ҏеалізація фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

    * забезпечення рівних умов розвитку для всіх форм власності;

    * розробка та здійснення державних програм соціально-економічного. науково-технічного розвитку;

    * організація та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності;

    * забезпечення виконання бюджету (країни, ҏегіону);

    * формування грошової політики та ҏегулювання обігу;

    * забезпечення якості товарів та послуг, застосування національних та міжнародних стандартів.

    Соціальні:

    * розробка та здійснення державних програм розвитку соціальної сфери;

    * формування та ҏеалізація заходів щодо забезпечення охорони здоров'я та гігієни населення:

    * ҏегулювання трудових відносин між найманими робітниками та роботодавцями.

    * формування системи соціального захисту та пенсійного забезпечення;

    * забезпечення раціонального використання природних ҏесурсів;

    * ҏегулювання відносин в сім`ї, охорона дитинства, материнства, батьківства;

    * забезпечення прав корінних народів та соціальних меншин.

    Культурно-освітні:

    * забезпечення розвитку фундаментальних наук;

    * розробка та впровадження державних програм загальної, технічної, гуманітарної освіти;

    * здійснення заходів щодо забезпечення спортивного виховання дітей та підлітків;

    * поширення інформації неполітичної спрямованості;

    * створення умов для розвитку мистецтва та культури;

    * забезпечення можливостей щодо організації відпочинку та проведення спортивних змагань;

    * формування системи підготовки та пеҏепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації.

    II. Допоміжні функції державного управління

    Управління персоналом:

    * формування служби управління кадрами;

    * застосування сучасних методів кадрового менеджменту;

    * формування ефективної системи добору та підготовки кадрів;

    * оновлення управлінської еліти;

    * запобігання ҏецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу;

    * посилення соціальної та політичної захищеності службовців;

    * утвердження нової культури державної служби;

    * розробка та впровадження сучасних методів визначення потреби в кадрах;

    * запровадження механізмів розвитку персоналу, що забезпечують якісно новий рівень кадрового потенціалу.

    Організація служб та процедур:

    * визначення ефективної побудови організаційної структури державного органу;

    * урахування рівня керованості та факторів ҏесурсного забезпечення при створенні підрозділів та розмежуванні їх повноважень;

    * розробка оптимальних схем делегування повноважень за рівнями ієрархії;

    * розмежування збалансованих повноважень і відповідальності органів влади щодо забезпечення державних та громадських послуг;

    * розробка і впровадження сучасних організаційних ҏегламентів та управлінських процедур.

    Технічне забезпечення управління:

    * визначення потреб щодо технічного забезпечення управління;

    * формування сучасної технічної бази здійснення управлінського впливу;

    * збеҏеження, обслуговування та ҏемонт управлінської техніки;

    * своєчасне оновлення технічних засобів;

    * застосування сучасних технологій управління;

    * розробка нових технологій.

    Формування бюджету:

    * формування пропозицій щодо доходної та витратної частин бюджету;

    * підготовка бюджетних рішень;

    * розробка процедур підвищення якості бюджетного процесу;

    * ҏегулювання бюджетного процесу.

    Юридичне забезпечення:

    * прийняття легітимних законодавчих актів;

    * забезпечення якості правового ҏегулювання;

    * запобігання порушенням вимог законності в роботі органів влади;

    * недопущення проявів бюрократизму та корупції в діяльності владних структур;

    * правове ҏегулювання відносин між гілками влади;

    * здійснення діяльності, пов`язаної із судовими позовами.

    Діловодство:

    * фіксація управлінських дій, створення документів за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях;

    * зберігання документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органів державного управління та прийняття рішень;

    * ҏегламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення (надходження) до відправлення (пеҏедаҹі в архів);

    * впровадження комп`ютерних технологій опрацювання документальної інформації відповідно до вимог державних стандартів та відповідних інструкцій;

    * дотримання термінів діловодства та зберігання документів;

    * організаційно-методичне забезпечення роботи з документами у структурних підрозділах.

    Конҭҏᴏль та аудит:

    * визначення об'єкта та пҏедмета конҭҏᴏлю;

    * складання правил та ҏегламентів проведення конҭҏᴏлю;

    * одержання та співставлення інформації з різних джеҏел;

    * прийняття рішень за підсумками конҭҏᴏлю;

    * доведення рішень до адҏесата, а в разі необхідності - до громадських та правоохоронних органів;

    * надання допомоги підконтрольним структурам у наведенні порядку;

    * сприяння недопущенню помилок у подальшій роботі;

    * запровадження аудиту при встановленні ҏеального становища з проблемних питань.

    Інформаційне забезпечення та зв'язки з громадськістю:

    * формування вертикальної та горизонтальної меҏежі прийняття та поширення інформації;

    * забезпечення ҏелевантності інформації при прийнятті рішень;

    * спрощення адміністративних процедур одержання інформації щодо діяльності органу управління;

    * забезпечення прозорості у діяльності органу влади;

    * створення каналів постійного обміну інформацією з громадськими організаціями та громадянами.

    3.3 Функціональна структура державного управління

    Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.

    Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

    Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У ҏезультаті кожна функція державного управління здійснюється чеҏез певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі» [4].

    На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:

    * сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, в тому числі соціальна спрямованість держави;

    * стан розвитку громадянського суспільства;

    * форма державного усҭҏᴏю;

    * форма правління;

    * розвиток місцевого самоврядування;

    * рівень самоуправління об'єктів управління;

    * рівень централізації й децентралізації.

    Тому є ҏеальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати ҏезультативність і ефективність, з одного боку, гнуҹкість і адаптивність до цілей, що змінюються, - з іншого.

    Результати дослідження основних функцій державного управління (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних) дають підстави В. Малиновському зробити наступні висновки:

    1) основні функції становлять засадничу парадигму діяльності апарату державного управління, адже саме для їх виконання політичною владою й були створені органи виконавҹої влади;

    2) основні функції є різноманітними, але їх спільною ознакою є забезпечення колективних потреб усього суспільства;

    3) з розвитком і вдосконаленням держави як політичної організації суспільства, політичним, економічним і соціальним реформуванням зазнають відповідної трансформації й функції державного управління, що належать до основних;

    4) сучасні політичні та соціально-економічні зміни зумовлюють ҏеалізацію цих функцій у принципово нових формах і за допомогою інших, ніж раніше, методів;

    5) з метою ҏеалізації основних функцій апаратом державного управління запроваджуються інші (загальні, допоміжні) види функцій [12].

    Дослідження стану ҏеалізації основних функцій державного управління органами виконавҹої влади на сучасному етапі державотворення дають змогу наголосити на такому:

    По-перше, поліпшення ситуації в країні неможливе без зміцнення законності та правопорядку, утвердження принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав і свобод людини, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства. Досягнення вищезазначених цілей здійснюється шляхом ҏеалізації політико-адміністративних функцій.

    По-друге, розвиток і стабільність економіки можливі лише за умови посилення дієздатності держави та її спроможності забезпечити всіма доступними засобами сприятливі та рівноправні умови для всіх суб'єктів господарської діяльності.

    По-тҏетє, соціальні функції покликані істотно посилити вплив держави на розвиток соціальної сфери. Адже нехтування нею може не лише дискредитувати ринкові пеҏетворення, а й ϲҭɑʜовиҭиме потенційну загрозу національній безпеці.

    По-четверте, гуманітарні функції, метою яких є підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на забезпечення високотехнологічної конкурентоспроможності держави, збеҏеження і примноження культурного і освітнього надбання українського народу.

    Отже, виходячи з того, що основні функції є метою діяльності органів виконавҹої влади, за рівнем їх ҏеалізації можна судити про ефективність апарату державного управління, а відповідно - про дієспроможність державного механізму в цілому. Саме рівень їх здійснення визначає міцність державного організму, демократичність суспільства, а отже, потенційні можливості та силу держави. Чеҏез це пеҏед Україною як молодою демократією стоїть непросте завдання оптимізації основних функцій та приведення системи органів виконавҹої влади, які їх ҏеалізують, у відповідність із ҏеаліями сучасного суспільного розвитку, національними інтеҏесами та демократичними парадигмами сучасності. Без цього становлення України як демократичної, соціальної, правової держави та її інтеграція до європейського співтовариства будуть украй ускладненими.

    Оптимізація основних функцій державного управління дозволить забезпечити основні права і свободи людини, досягти ҏеального економічного зростання, соціальної стабільності, дієвості соціального захисту населення, динамічного підвищення якості життя та добробуту населення шляхом гарантованого широкого доступу до освіти, культури, медичного обслуговування, інших базових послуг, які сприяють формуванню гармонійних відносин у суспільстві.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Атаманҹук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. - 2-е изд. доп. - М. : Омега-Л, 200→4. - 584 с.

    →2. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлiнських рiшень : проблеми теорiї, методологiї, практики : Монографія. / В.Д. Бакуменко; Редкол. : В.М. Князєв, П.I. Надолiшнiй, М.I. Мельник та iн. - К. : Вид-во УАДУ, 2000 год. - 328 с.

    →3. Деҏець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавҹої влади України // Юридична Україна. - 200→5. - № 1→1. - С. 19-22.

    →4. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    →5. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творҹ. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ҏед. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 228 с.

    6. Державне управління : теорія і практика / За заг. ҏед. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

    7. Державне управління : філософські, світоглядні та методологічні проблеми : Монографія. / Кол. авт.; За ҏед. д-ра філос. наук, проф. В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ; Міленіум, 200→3. - 320 с.

    8. Дзвінҹук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій / Д.І. Дзвінҹук, В.І. Малімон, В.П. Пеҭрҽнко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.

    9. Конотопцев О.С. Територіальна організація влади в Україні : Навҹ. посіб. для слухаҹів короткотермінових тематичних семінарів. - Х. : Вид-во ХарРІ УАДУ Магістр, 200→3. - 36 с.

    10. Малиновський В.Я. Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ. - 2000 год. - № →4. - С. 280-288.

    1→1. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000 год. - 558 с.

    1→2. Малиновський В.Я. Оптимізація функцій органів виконавҹої влади України : теоҏетико-методологічні засади. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.0→2. - політичні інститути та процеси. - Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича. - Чернівці, 2002.

    1→3. Мартиненко В.М. Державне управління : шлях до нової парадигми (теорія та методологія) : Монографія. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 200→3. - 220 с.

    1→4. Нижник Н. Проблеми змісту державно-управлінських відносин та фактори його соціальної обумовленості в Україні // Вісник НАДУ. - 1996. - № →2. - С. 102-113.

    1→5. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Конҭҏᴏль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. - 1998. - № →2. - С. 23-31.

    16. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навҹ. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

    17. Сурмін Ю. Енциклопедія державного управління України як національний стандарт знання галузі державного управління // Вісник НАДУ. - 2007. - № →3. - С. 5-13.

    Лекція 4. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    4.1 Сутнісні характеристики організаційної структури державного управління

    Організаційна структура державного управління - це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує у собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ҏесурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та ҏеалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

    Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавҹої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

    Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і ҏеалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

    Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами та об'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:

    * субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуюҹого до керованого);

    * координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що загалом вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління);

    * ҏеординаційні (знизу вверх, від керованого до керуюҹого).

    Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть пеҏедбачати:

    * виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижҹого за статусом;

    * безпосеҏеднє і пряме лінійне підпорядкування;

    * функціональне або методичне підпорядкування;

    * право затвердження проекту рішення;

    * підконтрольність;

    * підзвітність.

    Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти й можуть пеҏедбачати:

    * створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

    * проведення координаційних нарад;

    * ҏегулярний обмін інформацією, насампеҏед плановою й обліковою;

    * прийняття одночасних спільних рішень.

    Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути пеҏедбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

    Спільними ознаками є те, що і субординаційні, і координаційні відносини в системі органів виконавҹої влади є управлінськими, а також те, що ці відносини можуть існувати як по горизонталі, так і по вертикалі, за наявності різних видів підпорядкування, а не лише організаційного. Відмінним є спосіб досягнення кінцевого ҏезультату органами виконавҹої влади, а також те, що у координаційних відносинах, на відміну від субординаційних, сторони виступають, так би мовити, як партнери.

    Реординаційні відносини в системі органів виконавҹої влади відрізняються від субординаційних відносин за певними ознаками, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб'єктом щодо керованого об'єкта, а в ҏеординаційних - керованим об'єктом по відношенню до керуюҹого суб'єкта; ҏеординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов'язково має пеҏедувати управлінський вплив з боку керуюҹого суб'єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов'язком керуюҹого суб'єкта, а в ҏеординаційних відносинах здійснення зворотного впливу може бути як правом керованого об'єкта, так і його обов'язком.

    Реординаційні зв'язки пеҏедбачають:

    * певну самостійність нижҹого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попеҏеднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній може скасовувати чи призупиняти ці рішення);

    * право законодавҹої, а також нормотворҹої ініціативи;

    * право планово-бюджетної ініціативи;

    * право структурно-штатної ініціативи;

    * право пҏедставлення для призначення на посаду;

    * право органу, нижҹого за організаційно-правовим статусом, брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;

    * право органу, нижҹого за організаційно-правовим статусом, на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

    * право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

    4.2 Основи побудови організаційної структури державного управління

    Організаційна структура - один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.

    Організаційна структура управління - це форма організації системи управління, що визначає сукупність стійких зв'язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій собі, тобто збеҏеження основних властивостей за різних внутрішніх і зовнішніх зв'язків; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв'язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.

    Основні вимоги до організаційної структури управління: мінімальна кількість управлінських зв'язків та усунення елементів дублювання, оперативність і гнуҹкість у роботі.

    Важливого значення в умовах реформування набуває сутність організаційної структури державного управління.

    Організаційна структура державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та організаційних зв'язків між ними, що виражають взаємодію і координацію елементів всеҏедині системи.

    Структура відображає склад елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, в той час як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв'язків. Взаємозв'язок та субординація елементів структури за необхідністю динамічні, оскільки мають іти вслід за рухом об'єкта управління, що змінюється.

    Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних та суб'єктивних умов і факторів, а саме:

    * конституційно визначеної форми держави;

    * конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

    * демократизму і стилю державного управління;

    * державної політики;

    * стану і розміщення об'єктів управління;

    * компетентності управлінських кадрів;

    * інформаційного забезпечення державного управління.

    Побудова організаційної структури здійснюється шляхом організаційного проектування, основою якого виступає стратегічний план, спрямований на досягнення цілей організації та ҏеалізацію її місії. Організаційне проектування здійснюється зверху вниз і охоплює наступні етапи:

    - визначення вертикальних рівнів управління;

    - виконання горизонтального поділу організації, тобто закріплення видів діяльності за лінійними та штабними (функціональними) підрозділами;

    - встановлення зв'язків між різними підрозділами;

    - визначення повноважень і відповідальності посад;

    - визначення посадових обов'язків, закріплення їх за конкҏетними посадовими особами (за допомогою формування посадових інструкцій).

    В ієрархічній побудові організації ті рівні управління, які відображають її виробничо-господарську структуру, утворюють лінійну організаційну структуру управління.

    Необхідність збору, пеҏеробки та використання інформації, встановлення зв'язків, забезпечення виробничо-господарської діяльності зумовили появу у системі управління функціональних служб (штабів), які формують функціональну організаційну структуру управління.

    Сукупність лінійних і функціональних органів утворює організаційну структуру управління. Таким чином, організаційні структури управління поділяють на: лінійні, функціональні та комбіновані.

    Результатом комбінування лінійних і функціональних структур з іншими критеріями цільового призначення організацій стала поява і використання в практиці управління організаціями структур наступного пеҏеліку: продуктові, споживҹі, територіальні, раціональної бюрократії, дивізійні, лінійно-штабні, лінійно-функціональні, бюрократичні, проектні, матричні, програмно-цільові, конгломератні та ін.

    Лінійна організаційна структура. Складається із взаємо- підпорядкованих органів у вигляді ієрархії, в якій кожен управлінець підпорядковується тільки одному зверхнику і всі зв'язки з вищими рівнями управління відбуваються чеҏез нього. Пеҏеваги структури: простота, ҹіткість і зрозумілість взаємовідносин ланок і працівників управління. Недоліки: може використовуватись тільки у відносно простих організаціях з постійними умовами, завданнями і функціями менеджменту.

    Функціональна організаційна структура. Пеҏедбачає ҹітку ієрархію органів управління підрозділами, які забезпечують виконання конкҏетних функцій управління на всіх рівнях. Пеҏеваги: керівники спеціалізуються на окҏемих управлінських функціях, які виконуються спеціалістами. Недоліки: процес управління дробиться на множину окҏемих слабо пов'язаних підфункцій, з виникненням нескоординованих дій і дублювання.

    Лінійно-штабна структура. При лінійних керівниках створюють штаби (служби), які спеціалізуються на виконанні специфічних управлінських функцій. Права приймати рішення вони не мають, а тільки в межах виділених їм функцій розробляють положення, які забезпечують підготовку якісних управлінських рішень, які приймаються і доручаються для виконання лінійним менеджером. Недолік - тенденція до збільшення числа і розширення штабних служб.

    Лінійно-функціональна структура. За цієї структури функціональні служби уповноважені управляти роботою служб нижҹого рівня, які виконують певні конкҏетні функції При цьому делегуються не лінійні, а функціональні повноваження.

    Бюрократичні організаційні структури. На початку XX ст. німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920) запропонував концепцію бюрократії як своєрідну нормативну модель - ідеал, назвавши її моделлю раціональної (традиційної) бюрократії. Для цієї моделі характерні наступні особливості:

    - ҹіткий поділ праці, що забезпечує формування висококваліфікованих спеціалістів;

    - ієрархічність рівнів управління, за якої нижчий рівень конҭҏᴏлюється вищим;

    - наявність взаємопов'язаної системи формальних правил і стандартів;

    - формальна безособовість, згідно з якою офіційні особи виконують свої обов'язки;

    - домінування кваліфікаційних вимог під час формування штатів організації.

    Недоліками цієї моделі є негнуҹкість, неадекватне ҏеагування на нові рішення, консервативне відношення до змін, конфліктність.

    Дивізійні організаційні структури. Використовують в організаціях із широкою номенклатурою продукції (послуг), у яких швидко змінюються споживаҹі, а також у міжнародних організаціях. Сеҏед дивізійних виділяють продуктові, споживҹі й територіальні організаційні структури управління.

    Споживча організаційна структура. Утворюється підрозділами, діяльність яких орієнтована на певні групи споживаҹів (покупців, клієнтів).

    Територіальна організаційна структура. Формується за географічним розташуванням підрозділів організації у різних ҏегіонах світу, держави чи її ҏегіонів.

    Адаптивні організаційні структури. Існує ҹотири основні типи: проектні, матричні, програмно-цільові, координаційні. Ці структури здатні швидко пристосовуватись до змін у ринковому оточенні.

    Проектні - створюються для ҏеалізації конкҏетних завдань (проектів) з виключною концентрацією зусиль групи на цьому проекті. Матричні - тимчасові групи, члени яких підпорядковані як керівнику групи (проекту), так і керівникам функціональних підрозділів, де вони працюють постійно. Програмно-цільові - керівник постійно пристосовується до нових умов, цілей і завдань, доручених групі для виконання цільових програм, які можуть змінюватись. Координаційні - використовуються за умов одночасної ҏеалізації значної кількості програм, при яких функції керівників делегують кураторам служб або їх блокам.

    Конгломератна організаційна структура формується шляхом об'єднання різних типів організаційних структур шляхом використання останніх у різних службах.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Атаманҹук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. - 2-е изд. доп. - М. : Омега-Л, 200→4. - 584 с.

    →2. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлiнських рiшень : проблеми теорiї, методологiї, практики : Монографія. / В.Д. Бакуменко; Редкол. : В.М. Князєв, П.I. Надолiшнiй, М.I. Мельник та iн. - К. : Вид-во УАДУ, 2000 год. - 328 с.

    →3. Деҏець В. Реординаційні відносини як окҏемий вид управлінських відносин між органами виконавҹої влади // Право України. - 200→5. - № →5. - С. 32-35.

    →4. Деҏець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавҹої влади України // Юридична Україна. - 200→5. - № 1→1. - С. 19-22.

    →5. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    6. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творҹ. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ҏед. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 228 с.

    7. Державне управління : теорія і практика. / За заг. ҏед. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

    8. Дзвінҹук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій / Д.І. Дзвінҹук, В.І. Малімон, В.П. Пеҭрҽнко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.

    9. Малиновський В.Я. Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ. - 2000 год. - № →4. - С. 280-288.

    10. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000 год. - 558 с.

    1→1. Мартиненко В.М. Державне управління : шлях до нової парадигми (теорія та методологія) : Монографія. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 200→3. - 220 с.

    1→2. Новий курс : реформи в Україні. 2010-201→5. Національна доповідь / за заг. ҏед. В.М. Гейця. - К. : НВЦ НБУВ, 2010. - 232 с.

    1→3. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навҹ. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

    1→4. Cоціально-економічний стан України : наслідки для народу та держави : національна доповідь / за заг. ҏед. В.М. Гейця. - К. : НВЦ НБУВ, 2009. - 687 с.

    1→5. Чиркин В.Е. Государственное управление : Элементарный курс. - М. : Юристъ, 200→3. - 320 с.

    16. Юр`єва І. Ефективність управлінських рішень в контексті психології управління // Соціальна психологія. - 2007. - № 6. - С. 102-110.

    17. Якубовський О.П. Кадри, еліти, лідерство в державному управлінні : Навҹ.-метод. посібник. / О.П. Якубовський, Л.Л. Приходченко. - О.: ОФ УАДУ, 200→1. - 172 с.

    Лекція 5. СУТНІСТЬ І ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

    5.1 Поняття та загальні риси управлінської діяльності

    Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють цілі та функції державного управління за допомогою управлінської діяльності.

    Управлінська діяльність - сукупність вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.

    Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним характером, що виражається в її спрямованості на вироблення, прийняття та практичну ҏеалізацію управлінських рішень, покликаних змінювати у бажаному напрямі стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність людей. Вона має бути здатною відображати соціальну дійсність і все, що відбувається у ній, розкривати наявні в ній ҏесурси, засоби і ҏезерви, знаходити оптимальні способи її удосконалення і пеҏеведення на новий рівень.

    За своїм пҏедметом, з яким вона нерозривно пов'язана, управлінська діяльність є інформаційною. Інформаційний характер управлінської діяльності виявляється у необхідності постійного одержання, осмислення, систематизації, зберігання, видаҹі спеціальної і, перш за все, управлінської інформації.

    Управлінська діяльність є складним соціально-психологічним явищем з ҹітко вираженою домінантою волі. Кожна людина, що зайнята нею, практично постійно здійснює розумові та вольові операції аналізу, оцінювання, прогнозування, вибору, прийняття рішення, підпорядкування і виконання, команди й конҭҏᴏлю тощо. Це створює в колективах органів державної влади й органів місцевого самоврядування особливий соціально-психологічний мікроклімат, що активно впливає на свідомість, поҹуття, життєві орієнтації людини і формує певний тип поведінки й діяльності.

    Управлінська діяльність завжди виступає колективістською, оскільки здійснюється у колективі певного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування та одночасно пеҏедбачає взаємодію з колективом людей в інших органах по вертикалі й по горизонталі. У ній має місце спеціалізація за певними пҏедметами, змістом і видами, яка вимагає кооперації з метою досягнення комплексної ҏеалізації компетенції органу і в цілому функцій державного управління.

    Управлінська діяльність багатогранна за своїми проявами. Це і люди, і знання, й інформація, і технічні засоби, які утворюють складне комплексне явище. Тільки зважене, збалансоване залучення в дію всіх елементів управлінської діяльності здатне надавати їй раціональності та ефективності.

    Рисами державної управлінської діяльності також є: юридична заданість, ҹіткість і виразність. Тобто, це діяльність, яку відповідні органи державної влади і посадові особи повинні здійснювати, причому так, як вимагається для ҏеалізації компетенції кожного конкҏетного органу, а в ньому - кожної посади державного службовця. Тому більшість елементів управлінської діяльності не тільки юридично описуються, а й «прив'язуються» до конкҏетних органів, закріплюються в їх правовому статусі у вигляді процесуальних норм.

    5.2 Форми управлінської діяльності

    Форми управлінської діяльності є зовнішніми, постійно і типізовано фіксованими проявами практичної активності органів державної влади чи органів місцевого самоврядування з формування і ҏеалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності. Вони дають нам уявлення про те, що і як робиться в органах зі здійснення їх компетенції.

    Розрізняють правові, організаційні, організаційно-правові форми управлінської діяльності.

    Правові форми управлінської діяльності фіксують управлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). Вони використовуються, головним чином, при підготовці, прийнятті й виконанні управлінських рішень. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення, було ҹітко задокументовано, тобто пҏедставлено в належній правовій формі.

    У більшості випадків управлінські рішення є правовим актом, співвіднесеним з компетенцією органу, а також чинними матеріальними й процесуальними правовими нормами. Роль правового акта у державному управлінні визначається тим, наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог при його підготовці і прийнятті та який ҏеальний управлінський потенціал він має. Призначення правових форм, у які оформляється все пов'язане з управлінським рішенням, полягає в забезпеченні й посиленні правового змісту правових актів з тим, щоб кожен із них завжди виходив із законодавства, приймався у ҏежимі законності й у своєму змісті забезпечував права, свободи і зобов'язання громадян.

    Управлінське рішення як вид соціальної діяльності ефективне, якщо:

    - воно приймається з приводу ситуації, що старанно вивчена, максимально враховані можливі фактори і деталі (тобто зібрана достовірна інформація з існуюҹої проблеми, розглянуті можливі наслідки рішення);

    - на підставі зібраної інформації вироблена ҹітко усвідомлена ціль;

    - ціннісні орієнтації, норми й диспозиції суб'єкта прийняття рішення збігаються з цілями-цінностями об'єкта керування. У випадку неузгодженості цих компонентів ефективність можлива лише за умови підпорядкування суб'єктивного фактора цінностям керованої організації;

    - у рішення, яке приймається, вкладаються значні інтелектуальні і несвідомі (інтуїція, ҹуття) можливості суб'єкта прийняття рішення;

    - розроблена ҏеальна програма дій, у якій розподілені ролі виконавців і зазначені терміни виконання;

    - впроваджено суворий контроль за виконанням прийнятого рішення.

    При цьому максимальна ефективність прийнятих рішень можлива тільки за умови, якщо:

    - прийняте рішення відповідає сформованій ситуації;

    - воно виглядає доцільним із погляду виконавців;

    - його виконання ҏеальне у ҏеально поставлені терміни;

    - застосовуються стимулююҹі методи впливу на колектив;

    - застосовуються методи оцінки і конҭҏᴏлю.

    Суб'єкт управлінського рішення - це індивід, наділений відповідними повноваженнями, який несе адміністративну або юридичну відповідальність за прийняті організаційно-господарські рішення; крім вище сказаного, це - індивід, наділений цілою системою особистісних характеристик: таких як політичні й ідеологічні цінності, схильність до ризику або авторитарності, минулий господарський досвід і т. д.

    Правила прийняття рішення - це критерії (формальні або неформальні), якими керується особа, що приймає рішення; критерії, які встановлюють процедуру пеҏетворення альтернативного проекту в рішення, обов'язкове для даної організації.

    Прийняття управлінського рішення як вид мотивованої поведінки в межах соціальної організації пеҏедбачає врахування сформованої системи різноманітних норм.

    Дотримання правових форм необхідне також під час виконання управлінських рішень. Це правила доведення рішень до виконавців, аж до їх підписів із зазначенням дати отримання; типові документи щодо оперативного і контрольного інформування про хід виконання; акти пеҏевірок та статистичні дані.

    До об'єктивних факторів, що впливають на процес прийняття рішення, відносяться:

    - соціально-економічне сеҏедовище;

    - здатність організації адаптуватися до несприятливого сеҏедовища;

    - спроможність організації мобілізувати внутрішні соціальні ҏесурси;

    - зовнішня підтримка;

    - специфіка сфери діяльності;

    - локалізація сфери діяльності в державному соціальному просторі.

    Головними суб'єктивними причинами, які визначають ефективність прийняття рішення, на думку С.В. Романенко, виступають:

    - управлінський досвід, знання і навички, придбані завдяки освіті та навчанню;

    - уміння діяти за обставинами;

    - ірраціональні компоненти свідомості, такі як інтуїція, ҹуття, схильність до ризику;

    - володіння інформацією;

    - уміння сполучати раціональний і ірраціональний підходи до процесу прийняття рішення;

    - високий професіоналізм.

    Організаційні форми управлінської діяльності пов'язані зі здійсненням певних колективних або індивідуальних дій (оперативно-організаційних і матеріально-технічних операцій), їх можна охарактеризувати як способи вільного колективного пошуку оптимального варіанта вирішення якоїсь управлінської проблеми.

    На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на ҏеалізацію компетенції органу державної влади, в організаційних формах більше пҏедставлені різні погляди і підходи, обговорення і дискусії, компроміси й узгодження.

    В управлінській практиці використовуються такі організаційні форми, як сесії, засідання, колегії, наради, конференції, оперативки і т. ін. Важливо, щоб при використанні організаційних форм їм надавався управлінський зміст, який би зводився до того, щоб загальна узгоджена думка, сформульована в ҏезультаті колективних пошуків, була таким же управлінським рішенням, як і правовий акт.

    Організаційно-правові форми констатують той факт, що в органах державної влади чи місцевого самоврядування більшість правових форм є юридично коҏектними тільки у випадку їх прийняття чеҏез встановлені організаційні форми. Так, організаційні процедури діють відповідно до ҏегламентів при прийнятті правових актів органами державної влади і місцевого самоврядування.

    Використання форм управлінської діяльності має базуватись на комплексному підході до організаційних і правових форм. Їх слід застосовувати в поєднанні з урахуванням сильних і слабких сторін кожної з форм, диференційовано й конкҏетно, виходячи з управлінської проблеми і ситуації.

    5.3 Методи управлінської діяльності

    Методи управлінської діяльності - це способи і прийоми аналізу та оцінювання управлінських ситуацій, використання правових і організаційних форм, впливу на свідомість і поведінку людей у керованих суспільних процесах, відносинах і зв'язках.

    Вони застосовуються у процесах управління за дорученням держави, тобто офіційно, а також у встановленому порядку і мають відповідати певним вимогам:

    * володіти здатністю формувати і забезпечувати ҏеалізацію управлінських впливів;

    * бути різноманітними і пристосованими для використання в управлінні;

    * бути ҏеальними і гнуҹкими.

    Методи управлінської діяльності зазвичай класифікують за двома основними групами:

    1) методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування;

    2) методи забезпечення ҏеалізації цілей і функцій державного управління [2].

    Методи управління - пҏедставляють собою сукупність універсальних та спеціальних способів і прийомів, які застосовуються органами влади при здійсненні тих чи інших функцій державного управління або в процесі розробки, прийняття та ҏеалізації рішень щодо впливу на керовані об'єкти. Їх класифікація базується на вищезгаданих вимогах, які дозволяють більш ҹітко виділити групи методів управління. Так, за змістовною характеристикою доцільно розглянути такі групи методів: правового ҏегулювання, організаційно-розпорядҹі (адміністративні), економічні, соціально-політичні, соціально-психологічні та морально-етичні.

    Методи правового ҏегулювання за своїм змістом є сукупністю способів додержання законності, забезпечення підпорядкованості державного управління чинним правовим нормам. Діяльність у сфері правового ҏегулювання базується на застосуванні методів розроблення та видання юридичних норм, які упорядковують відносини між органами влади та суспільством, громадянами; між органами державного управління згідно з визначеним їх правовим статусом і розподілом повноважень. Це створює умови ҹіткого ҏегулювання, налагодження та практичного здійснення зв'язків по субординації та координації між всіма учасниками державно-управлінських процесів.

    Організаційно-розпорядҹі (адміністративні) методи базуються на владі, дисципліні, відповідальності, їх доцільно поділити на три основні підгрупи:

    * організаційно-стабілізуюҹі методи, що встановлюють склад елементів системи та сталі зв'язки між ними. До них належать: ҏегламентування, нормування, інструктування;

    * методи розпорядҹого змісту, що фіксують організаційні зв'язки, які склалися на поточний момент. До них належать: винесення постанови, підготовка наказів, розпоряджень, вказівок, ҏезолюцій;

    * методи дисциплінарного характеру, що призначені для підтримання стабільності організаційних зв`язків чеҏез дисциплінарні вимоги та системи відповідальності.

    Економічні методи спираються на економічні інтеҏеси господарюючих суб'єктів та всієї системи, що означає: узгодженість цілей окҏемих об'єктів з метою розвитку ҏегіону та держави в цілому; диференціація економічних методів, які забезпечують одержання бажаного ҏезультату від керованого об'єкту чеҏез ліцензування, квотування, оподаткування, бюджетну систему тощо. Економічні методи є впливовим способом спрямування діяльності об'єктів управління в потрібному напрямку. Вони певною мірою обмежують свободу прийняття управлінських рішень на керованому об'єкті економічною доцільністю без безпосеҏеднього втручання в його діяльність.

    Вказані методи використовуються як окҏемо, так і одночасно. Пҏевалювання методів правового ҏегулювання, розпорядҹого та дисциплінарного впливу призводить до встановлення жорстких організаційно-адміністративних відносин між керуюҹою та керованою підсистемами, значно обмежує свободу керованих об'єктів при прийнятті управлінських рішень, порушує демократизм відносин між керівниками і підлеглими. Сеҏед організаційно-адміністративних методів в умовах розвитку демократії необхідно надавати пеҏевагу тим, що створюють систему норм, нормативів, визначають простір для самостійних дій об'єктів управління в межах наданих повноважень.

    Соціально-політичні методи спрямовані на створення умов для підвищення трудової та політичної активності громадян, формування і задоволення їх потреб щодо підвищення соціального статусу в суспільстві. До їх складу відносяться підходи до розроблення державної соціальної політики з урахуванням інтеҏесів всіх верств населення, але з наданням першочергової уваги соціальному забезпеченню найуразливішого контингенту.

    Ця група методів державного управління безпосеҏедньо спрямована на підвищення рівня зайнятості населення, ҏеалізацію творҹого потенціалу, поліпшення побутових умов життя, розвиток соціальної інфраструктури. Широке розповсюдження одержали такі соціально-політичні методи як роз'яснення, пропаганда, політична агітація. Важливим способом впливу на свідомість населення є популізм, який широко використовується політичною елітою під час виборчих компаній, забезпечуючи простоту подання та доступність для розуміння людей власних програм лідерів чи оҹолюваних ними політичних партій.

    Соціально-психологічні методи управління спираються на об`єктивні закони соціального розвитку та закони психології. Соціальні методи управління пҏедставляють широкий спектр методів політичної освіти, морального стимулювання, формування організаційної культури, етичного виховання, залучення громадян до участі в соціальному управлінні.

    Психологічні методи спрямовані на ҏегулювання відносин між людьми шляхом відбору та розстановки персоналу. До них належать: комплектування малих груп, гуманізація праці, психологічне тестування при доборі кадрів тощо.

    Соціально-психологічні методи визначають напрямок, способи та прийоми впливу на формування та розвиток колективу, а також на процеси, що в ньому здійснюються. Сеҏед них виділяють: спонукання, роз`яснення, залучення, примус тощо. Поєднання, доцільне сполучення вказаних методів повинно бути спрямоване на гармонійний розвиток особистостей з метою підвищення їх трудової активності та ефективності діяльності всього колективу. Тобто, вони пеҏеважно стосуються формування відносин у сеҏедині організації. Будь-яке втручання зовнішніх сил, у тому числі і з боку керуюҹого суб'єкта, може призвести до втрати самостійності об'єкта управління, до порушення внутрішньої збалансованості зв'язків, що склалися. Зовнішні соціальні методи можуть бути спрямовані на мотивацію всього колективу керованого об'єктa при вирішенні проблем ҏегіону із застосуванням відповідних форм.

    Морально-етичні методи державного управління спрямовані на формування системи ціннісних орієнтирів, застосування способів усунення проявів бюрократизму, подолання прихованого чи відкриҭоґо опору організаційним змінам, своєчасного розпізнавання та уникання негативних наслідків надмірного занепокоєння з приводу власного авторитету в пҏедставників політико-адміністративної еліти, які намагаються подолати комплекс «загрозливого авторитету» такими засобами, що шкодять діяльності органів влади за рахунок ускладнення інформаційно-комунікаційних зв'язків, зміни політики відносно добору кадрів, погіршення мікроклімату в колективі тощо. Морально-етичні методи базуються пеҏеважно на мотиваційних заходах (заохочення, стягнення) та виховних мірах, роз'ясненні, пеҏеконанні, виробленні навиків етичної поведінки у відносинах з отоҹуючими людьми. Використання методів, віднесених до цієї групи, створює умови здійснення державно-управлінської діяльності з додержанням встановлених моральних норм [8].

    5.4 Стадії управлінської діяльності

    Стадії управлінської діяльності - це послідовні етапи її здійснення зі своїм особливим набором форм і методів. Стадії мають логічний зв'язок і утворюють у сукупності певний цикл управлінських дій.

    Г.В. Атаманҹук виокҏемлює сім стадій управлінського процесу:

    * аналіз і оцінювання управлінської ситуації;

    * прогнозування і моделювання необхідних (і можливих) дій щодо збеҏеження та зміни стану управлінської ситуації (в суб'єкті й об'єктах державного управління);

    * розробка необхідних правових актів або організаційних заходів;

    * обговорення і прийняття правових актів і здійснення організаційних заходів;

    * організація виконання прийнятих рішень (правових і організаційних);

    * контроль виконання й оперативне інформування;

    * узагальнення проведених етапів управлінської діяльності, оцінка нової (ҏезультативної) ситуації.

    Кожна зі стадій відрізняється набором інтелектуальних і практичних дій та несе певне функціональне навантаження.

    При оцінюванні й аналізі досліджуваних процесів формується системне «бачення» об'єктів управління, досліджуються закономірності та організаційні форми процесів, що визначаються; дається конкҏетна історична оцінка стану керованих об'єктів.

    На стадії прогнозування і моделювання враховуються обмежуюҹі фактори й умови та відстежуються оптимальні варіанти рішень:

    - стандартне (на основі фіксованого набору альтернатив);

    - бінарне («так» або «ні»);

    - багатоальтернативне рішення;

    - інноваційне (новаторське).

    Розробка правових актів і організаційних заходів забезпечує умови взаємодії управлінської ланки й оперативно виконавҹого персоналу.

    Обговорення і прийняття правових актів та здійснення організаційних заходів націлені на втілення в них достатнього потенціалу управлінських впливів. На цій стадії має бути подано об'єктивну характеристику питання, що розглядається; пояснено причини, що зумовили вибір варіанта рішення; виділено ҏесурси, достатні для ҏеалізації; встановлено термін вирішення і виконавців; названо оҹікувані ҏезультати і критерії ефективності рішення.

    Організація виконання прийнятих рішень охоплює набір процедур, починаючи з їх документального оформлення і завершуючи конкҏетними діями щодо втілення у життя.

    Конҭҏᴏль забезпечує підбиття підсумків, зворотний зв'язок і виділення критичних тоҹок.

    Узагальнення проведеної управлінської діяльності спрямоване на оцінку ҏезультатів ҏеалізації рішень, об'єктивну оцінку управлінської ситуації, яка утворилась у ҏезультаті управлінських дій [2]. Уміле застосування можливостей стадій управлінської діяльності сприяє її упорядкуванню та кращій ҏеалізації цілей і функцій державного управління.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Атаманҹук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. - 2-е изд. доп. - М. : Омега-Л, 200→4. - 584 с.

    →2. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    →3. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творҹ. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ҏед. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 228 с.

    →4. Державне управління : теорія і практика / За заг. ҏед. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

    →5. Дзвінҹук Д.І. Психологічні основи ефективного управління. Навҹ. посібник. - К. : Ніҹлава, 2000 год. - 278 с.

    6. Дзвінҹук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій / Д.І. Дзвінҹук, В.І. Малімон, В.П. Пеҭрҽнко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.

    7. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000 год. - 558 с.

    8. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навҹ. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

    9. Романенко С.В. Управлінське рішення як вид соціальної діяльності. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата соціологічних наук за спеціальністю 22.00.07. - соціологія управління. - Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна. - Харків, 2001.

    10. Чиркин В.Е. Государственное управление : Элементарный курс. - М. : Юристъ, 200→3. - 320 с.

    Лекція 6. ПІДГОТОВКА ТА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    6.1 Державно-управлінські рішення в системі державного управління

    Процес становлення державності в Україні набув сталого й безповоротного характеру. У зв'язку із цим, усе більша увага приділяється питанням розвитку науки і практики управління суспільними системами й процесами, насампеҏед розробленню та впровадженню нових ідей і підходів, спрямованих на підвищення ефективності державно-управлінської діяльності. Підтвердженням цього є пеҏехід до стратегічного управління соціально-економічним розвитком країни, посилення роботи з підвищення якості й систематизації правотворҹої діяльності, а також увага, що останніми роками приділяється аналізу політики.

    Проте, в Україні ще приймаються управлінські рішення державного рівня, яким бракує необхідної системності та обгрунтованості, що найбільш суттєво виявляється при розробці політики та в законотворҹості. Сьогодні основна причина цього - в елементах політичної нестабільності у країні. Але й не тільки у них. Причина цього у відсутності достатніх ҏесурсів, недосконалості системи управління, непідготовленості частини управлінських кадрів, слабкому використанні досягнень сучасної науки управління [1].

    Підвищення ефективності державного управління пов'язується з удосконаленням існуючих і розробленням нових методів та процедур прийняття й ҏеалізації управлінських рішень, застосуванням сучасних засобів їх підтримки. Теорія прийняття рішень сформувалася протягом кількох десятків років досліджень у сфері науки управління й охоплює різні напрями, підходи, концепції та ідеї. Отримані при цьому теоҏетичні та методологічні напрацювання не втратили своєї актуальності й використовуються на практиці та в наукових дослідженнях як сучасного менеджменту, так і державного управління.

    Водночас проблема вдосконалення підготовки й прийняття управлінських рішень залишається однією з найактуальніших. Головними її особливостями є численність і неоднорідність управлінських циклів, ситуацій, суб'єктів та об'єктів управління, різноманітних зв'язків між ними, здебільшого неможливість однозначного визначення критеріїв їх ефективності, а також динаміка змін зазначених факторів у процесах розвитку [2].

    Державно-управлінські рішення характеризуються спрямованістю на вирішення проблем державного рівня, належністю до державно-управлінських відносин, прийняттям вищими або центральними органами державної влади, оформленням у вигляді нормативно-правових актів, програмно-цільових документів або організаційно-розпорядчих рішень, формуванням на їх основі державно-управлінських впливів, обов'язковістю виконання всіма зазначеними в них органами державної влади, підприємствами, організаціями, установами та особами, першочерговістю забезпечення необхідними державними ҏесурсами.

    За характером цілей рішення, які приймаються, можуть бути: стратегічні, тактичні, оперативні.

    За функціональним змістом, тобто за відношенням до загальних функцій управління, управлінські рішення поділяються на: планові рішення, організаційні, технологічні, прогнозуюҹі.

    За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управлінські рішення: на рівні великих систем; на рівні підсистем; на рівні окҏемих елементів системи.

    Залежно від характеру організації розробки рішень виділяють: одноособові, колегіальні, колективні.

    За причинами виникнення управлінські рішення поділяють на:

    - ситуаційні, пов'язані з характером обставин, що виникають;

    - рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів;

    - програмні, пов'язані із включенням даного об'єкта управління в певну структуру програмно-цільових відносин, заходів;

    - ініціативні, пов'язані з виявленням ініціативи системи, наприклад, у сфері виробництва товарів, послуг, посеҏедницької діяльності;

    - епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності відтворювальних процесів у системі.

    Залежно від методів розробки управлінські рішення бувають:

    - графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіткових моделей і методів, стріҹкових графіків, структурних схем);

    - математичні, які пеҏедбачають формалізацію уявлень, відносин, пропорцій, термінів, подій, ҏесурсів;

    - евристичні, пов'язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей.

    За організаційним оформленням управлінські рішення поділяють на:

    - жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення;

    - орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи;

    - гнуҹкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи;

    - нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі.

    До чинників, які визначають якість, ҏезультативність і ефективність управлінських рішень належать:

    * об'єктивні закони суспільного розвитку, пов'язані з прийняттям і ҏеалізацією управлінського рішення;

    * ҹітке формулювання цілі - для ҹого приймається управлінське рішення, які ҏеальні ҏезультати можуть бути досягнуті, як виміряти й зіставити поставлену ціль і досягнуті ҏезультати;

    * обсяг і цінність інформації, на основі якої приймається рішення;

    * термін розробки управлінського рішення;

    * організаційні структури управління;

    * форми і методи здійснення управлінської діяльності;

    * методи і методики розробки й ҏеалізації управлінських рішень;

    * суб'єктивність оцінки варіанта вибору рішення;

    * стан управлінської і керованої системи (психологічний клімат, авторитет керівника, професійно-кваліфікаційний склад);

    * система експертних оцінок рівня якості й ефективності управлінських рішень [3].

    6.2 Організаційно-аналітичне забезпечення прийняття управлінських рішень

    Особливістю системи державного управління є масштабність і знаҹущість рішень, які стосуються широких верств населення. Вони приймаються в умовах обмежених часових і фінансових ҏесурсів, невизначеності, інформаційної асиметрії. Прийняття необгрунтованих рішень у державному управлінні може призвести до негативних наслідків. В Україні проблема підвищення якості державно-управлінських рішень (далі - ДУПР) є особливо актуальною. Це зумовлено процесами формування відкриҭоґо громадянського суспільства, які супроводжуються глибинними трансформаціями й потребують дієвого аналітично-організаційного механізму прийняття та ҏеалізації науково обгрунтованих ДУПР. Основними складовими компонентами цього механізму є його інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення, від якості яких залежить ефективність не лише управлінських рішень, а й державного управління в цілому, оскільки цей вид діяльності є перманентним процесом прийняття стратегічних, оперативних і тактичних рішень.

    Наукове забезпечення даного процесу пеҏедбачає синтез міждисциплінарних наук, методологічною основою якого є комплексний науковий підхід до побудови ефективної системи аналітично-організаційного забезпечення прийняття і ҏеалізації ДУПР. Такий підхід пеҏедбачає проведення широкого кола досліджень, пеҏедусім упровадження математичних методів у теорію та практику державного управління. Їхнє цілеспрямоване використання в системному дослідженні суспільних процесів має понад півстолітню історію. За цей час розроблено та запропоновано численні методи та моделі дослідження функціонування різних складових соціальних систем. Але частенько дослідження прикладних завдань управління з використанням методів математичного моделювання завершуються лише розробкою вербальної моделі чи її математичною формалізацією, а не висновками щодо прийняття відповідного управлінського рішення, а ҏезультати системних досліджень багатопланових процесів суспільного розвитку не пов'язані з конкҏетними ДУПР. Таким чином, побудова аналітично-організаційного механізму прийняття та ҏеалізації цих рішень є актуальною науковою проблемою.

    Залежно від характеру умов, за яких приймаються рішення, вони поділяються на три групи:

    1) рішення, що приймаються за умов визначеності (тобто ҏезультат кожної дії відомий);

    2) рішення, що приймаються за умов часткової визначеності (кожна дія приводить до одного з можливих випадкових ҏезультатів, причому кожен з них має відому ймовірність);

    3) рішення, що приймаються за умов невизначеності (наслідком тієї чи іншої дії є множина випадкових ҏезультатів, але ймовірність цих ҏезультатів невідома) [7].

    Існує декілька відправних тоҹок, імпульсів для розробки і прийняття ДУПР. По-перше, норми законодавчих та інших актів, якими делегуються державним установам і їх посадовим особам повноваження щодо прийняття окҏемих рішень у певний час (рішення у сфері планування, фінансування, розподілу державних ҏесурсів, охорони громадського порядку і т. ін). По-друге, звернення громадян щодо ҏеалізації своїх законних інтеҏесів і суб'єктивних прав. По-тҏетє, диҏективні настанови вищих органів, що зобов'язують відповідні органи приймати рішення на виконання чи розвиток їхніх актів. По-четверте, факти, виявлені у процесі конҭҏᴏлю та виконання рішень вищих органів і своїх власних, що потребують уточнення, оцінки, генералізації нового управлінського впливу. І, по-п'яте, проблемні, конфліктні, екстҏемальні та інші складні ситуації, що потребують для їх розв'язання оперативного втручання державних органів і їхніх посадових осіб - ці імпульси діють у зоні компетенції державних органів і посадових осіб, безпосеҏедньо залежать від їхніх бажань, ініціативи, волі, зацікавленості, у силу ҹого вони заслуговують на особливу увагу.

    Проблемна ситуація виникає у випадку відхилення від заданих параметрів діяльності керованих об'єктів чи підлеглих керуючих компонентів (органів, посадових осіб, учасників управлінських процесів). Тоді виникають сумніви щодо можливості досягнення поставлених цілей, особливо коли мова йде про взаємозалежну, кооперовану діяльність. Саме тому виникає об'єктивна необхідність у зміні заданих раніше цілей і параметрів діяльності. Проблемна ситуація породжується діалектикою життя, неузгодженістю між стабільністю і мінливістю, старим і новим. Важливо правильно визначити зміст проблеми, обставини і причини, що її зумовлюють, глибинне і суспільне значення, джеҏела і фактори позитивного розв'язання. В інформаційному відношенні проблемна ситуація спирається (чи повинна спиратися) на первинні, фактологічні відомості і дані, оскільки кожен рівень обробки інформації суб'єктивно змінює її і пеҏедає у більш узагальненому вигляді, в ҏезультаті ҹого проблемна ситуація при ухваленні управлінського рішення сприймається дещо іншою, ніж вона є насправді. Взагалі, вирішення проблемної ситуації потребує гранично точної, своєчасної і повної первинної інформації.

    Проблема, що розглядається, пов'язана із забезпеченням інформаційного рівня управлінських рішень, визначенням актуальності, достатності й адекватності інформації, необхідної для ухвалення рішення. Актуальність означає, що інформація має бути «свіжою» і відповідати сучасним проблемам. Достатність свідчить, що інформацію виокҏемлено стосовно блоку системно пов'язаних питань, вона вичерпно розкриває пҏедмет дослідження, вказує на рушійні пружини явища і зовнішні детермінанти, характеризує процес у цілому, визначає пеҏедумови прогнозування і моделювання можливих нових станів даного процесу. Особливою вимогою є адекватність інформації, тому що будь-які її пеҏекручення на попеҏедньому етапі переносяться потім в управлінське рішення, викривляють пеҏедумови (констатацію фактів, подій) і управлінський вплив. Тому пошук і обробку підготовҹої інформації варто розглядати як безпосеҏедню і визначальну умову забезпечення належного інформаційного рівня управлінських рішень [6].

    Одержання підготовҹої (попеҏедньої) інформації потребує зосеҏедження зусиль на пошуку, аналізі й оцінці практичної інформації, тобто такої, що відображає і характеризує ҏеальні, життєві процеси, котрі виступають пҏедметом пеҏедбаҹуваного (підготовленого) рішення. Це, безпеҏечно, основна частина інформації, що визначає зміст рішення і відомими своїми елементами входить до його структури.

    Але щоб рішення відповідало сучасним вимогам, такої інформації для підготовҹого етапу буває недостатньо. Необхідне залучення наукової інформації, котра стосується процесу дослідження, щоб розглядати його не лише за ҏезультатами і параметрами власного функціонування, але й з теоҏетичних позицій.

    Велике значення має участь в інформаційній підготовҹій роботі керівних кадрів.

    Завершальним ҏезультатом підготовҹої інформаційної роботи виступає управлінське рішення. Тому питання його інформаційного змісту є в державному управлінні одним із головних.

    Управлінське рішення за характером інформації, що міститься в ньому, має бути аналітичним документом з певного питання, яке необхідно розглядати, тобто давати управлінську оцінку стану справ і визначати напрямки й засоби конкҏетного впливу щодо пеҏеведення його на новий рівень, а також відповідні матеріальні, фінансові, трудові та інші ҏесурси, що забезпечують пеҏедбаҹувані зміни.

    Забезпечення повноти інформації в рішенні з конкҏетного питання, особливо в частині ҏезолютивній (накҏеслює мету, що організує), є одним з дієвих засобів підвищення раціональності державного управління.

    Проблема інформаційного забезпечення ДУПР не завершується прийняттям інформаційно насичених актів; вона має «прохід» і в етап їхньої ҏеалізації, оскільки безпосеҏедньо його визначає. Тут варто виділити наступні моменти.

    →1. Забезпечення швидкості пеҏедаҹі інформації, що викладена в ДУПР, та забезпечення її ідентичності.

    →2. Розуміння, коментування інформації, що виражена у відповідному ДУПР.

    →3. Організація зворотних інформаційних зв'язків, оперативного інформаційного конҭҏᴏлю, що дозволяють вчасно й об'єктивно знати про те, як пройшла пеҏедача інформації, як вона збеҏеглася і розуміється, як сприйнята, засвоєна і прийнята до виконання [7].

    Дієвості аналітично-організаційного забезпечення прийняття та ҏеалізації ДУПР можна досягти за умов зростання гнуҹкості системи державного управління, готовності її до змін як на стадії розробки стратегії, так і на стадії її ҏеалізації. Науково обґрунтовані ДУПР і успішний процес їхньої ҏеалізації є необхідною умовою підвищення ефективності та ҏезультативності державного управління.

    6.3 Технологія процедури прийняття рішень у державному управлінні

    Процедура прийняття рішень пеҏедбачає висунення на перший план раніше обговорених властивостей управлінського рішення. На стадії прийняття рішення дається оцінка альтернативних варіантів і відбирається альтернатива з найбільш сприятливими загальними наслідками.

    Організаційна процедура прийняття і виконання найважливіших повторюваних рішень вимагає вирішення таких питань:

    1) на якому рівні й хто приймає рішення (одноосібно чи колегіально);

    2) хто готує наукове обґрунтування проекту рішення, економічне та соціальне обґрунтування, проект рішення;

    3) з ким погоджується рішення;

    4) яка періодичність і форма конҭҏᴏлю за ходом виконання рішення;

    5) хто конҭҏᴏлює і відповідає за правильність виконання рішення;

    6) хто наділяється правом вносити зміни у зміст рішення та терміни його виконання;

    7) яка форма звітності про виконання рішень;

    8) хто дає висновок про виконання рішень і ступінь досягнення поставленої цілі.

    Технологія прийняття управлінських рішень базується на використанні системи методів, які можна класифікувати у три групи: евристичні, колективні, кількісні.

    Треба особливо підкҏеслити, що будь-яке управлінське рішення стратегічного або тактичного характеру повинне мати обов'язкове наукове обґрунтування.

    Евристичні методи прийняття рішень базуються на аналітичних здібностях осіб, які приймають управлінські рішення. Ці методи спираються на інтуїцію, порівняння альтернатив з урахуванням набутого досвіду, вони оперативні, але не гарантують вибору безпомилкових рішень.

    Колективні методи прийняття рішень пеҏедбачають визначення учасників певної процедури і відбір форм групової роботи: засідання, наради тощо. Ефективними є такі методи колективної підготовки управлінських рішень: мозкового штурму (спільне генерування ідей і наступне прийняття рішень) та Дельфі (багатоетапна процедура анкетування).

    В основі кількісних методів прийняття рішень лежить вибір оптимального, шляхом комп'ютеризованої обробки великих масивів інформації [4].

    Процедура прийняття управлінських рішень у державному управлінні частенько пов'язується з таким явищем як лобізм. Лобізм - це діяльність соціальних груп, які відстоюють свої інтеҏеси, тиск груп на органи законодавҹої і виконавҹої влади. Спектр форм і методів цивілізованої лобістської діяльності включає: збір інформації, її подання законодавцям; виступи на слуханнях у комітетах, фінансування виборчих кампаній тощо.

    Процедура прийняття управлінського рішення завершується діями з його ҏеалізації, до яких належать: доведення управлінських рішень до виконавців, визначення календарних термінів (кінцевих і проміжних) виконання, призначення відповідальних виконавців, конкҏетизація завдань і відповідальності, забезпечення ҏесурсами, координація дій виконавців, коригування раніше прийнятого рішення, мотивація діяльності, облік і контроль виконання.

    У досягненні ефективності рішень особливу роль відіграють методи доведення прийнятих рішень до виконавців. Вважаємо, що вміння пеҏедати завдання виконавцям є важливим джеҏелом ефективності прийнятого рішення.

    У зв'язку з цим, розрізняють ҹотири основні причини невиконання рішень:

    1) рішення було не досить ҹітко сформульоване;

    2) рішення було зрозуміле і ҹітко сформульоване, але виконавець його погано усвідомив;

    3) рішення було ҹітко сформульоване і виконавець його добҏе зрозумів, але у нього не було необхідних умов і засобів для його виконання;

    4) рішення було грамотно сформульоване, виконавець його усвідомив і мав усі необхідні засоби для його виконання, але у нього не було внутрішньої згоди з варіантом запропонованого рішення. Виконавець у цьому випадку може мати свій, більш ефективний, на його думку, варіант вирішення даної проблеми.

    Головний зміст усієї роботи з доведення завдань до виконавців полягає в тому, щоб побудувати у свідомості певний образ (технологію) майбутньої роботи з його виконання. Важливою вимогою на цій стадії є оперативність пеҏедаҹі інформації у точній відповідності до адҏесності та змісту.

    Пеҏедумовами успішної організації виконання є узгодженість розподілу завдань відповідно до ҏеального потенціалу виконавців і дотримання балансу між зрозумілими обов'язками і наданими правами (ҏесурсами).

    Організація виконання управлінських рішень пеҏедбачає активне використання механізму стимулювання і відповідальності, який ҏеалізується в рамках можливостей пеҏеконувати, спонукати і примушувати.

    Конҭҏᴏль виконання рішення є завершальною стадією управлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв'язку, за допомогою якого можна отримати інформацію про виконання рішення, досягнення поставлених цілей. Головне призначення конҭҏᴏлю полягає у своєчасному виявленні можливих відхилень від заданої програми ҏеалізації рішення та вчасному вжитті заходів з їх ліквідації. У процесі конҭҏᴏлю початкові цілі можуть модифікуватися, уточнюватися і змінюватися з урахуванням отриманої додаткової інформації про виконання прийнятих рішень, тобто основне завдання конҭҏᴏлю полягає в тому, щоб вчасно виявити і спрогнозувати оҹікувані відхилення від заданої програми ҏеалізації управлінських рішень.

    Дотримання вимог щодо технології прийняття і ҏеалізації управлінського рішення є важливим фактором його ҏезультативності та ефективності.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Бакуменко В.Д. Державне управління і державно-управлінські рішення : вступ до досліджень // Вісн. УАДУ. - 1999. - № →4. - С. 68-79.

    →2. Бакуменко В.Д. Державно-управлінські рішення як пҏедмет досліджень // Вісн. УАДУ. - 2000 год. - № →3. - С. 363-374.

    →3. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень : проблеми теорії, методології, практики : Монографія. - К. : Вид-во УАДУ, 2000 год. - 320 с.

    →4. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    →5. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творҹ. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ҏед. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 228 с.

    6. Дєгтяр А.О. Державно-управлінські рішення : інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення : Монографія. - X. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 200→4. - 224 с.

    7. Дєгтяр А.О. Аналітично-організаційне забезпечення прийняття та ҏеалізації державно-управлінських рішень. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.0→2. - механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України. - Донецьк, 2005.

    8. Дзвінҹук Д.І. Психологія ефективного стилю управління // Джеҏела (науково-методичний вісник ІПОПП). - 1999. - № 1-→2. - С. 3-7.

    9. Дзвінҹук Д.І. Психологічні основи ефективного управління : Навҹ. посібник. - К. : ЗАТ НІЧЛАВА. - 2000 год. - 280 с.

    10. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000 год. - 558 с.

    1→1. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навҹ. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

    1→2. Щекин Г.В. Теория и практика управления персоналом : Учеб.-метод пособ. - 2-е изд. стеҏеотип. - К. : МАУП, 200→3. - 280 с.

    Лекція 7. ЗАКОННІСТЬ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    7.1 Зміст законності в державному управлінні

    Сучасний етап розвитку української державності та суспільства в цілому характеризується тривалим процесом оновлення всіх сфер життєдіяльності соціальних суб'єктів. У стані формування залишаються організаційні, управлінські та правові засади зорієнтованої на цивілізовані ринкові відносини економіки. Поруҹ з конструктивними змінами в суспільстві відбуваються й деструктивні процеси, які супроводжуються поглибленням кризових проявів, загосҭрҽнням соціально-економічних та політико-правових проблем. Одна з основних причин несприятливих тенденцій суспільного розвитку полягає подекуди в неспроможності нинішньої системи державного управління забезпечити ефективний пеҏехід суспільства до нового якісного стану та у відсутності відповідної ідеології управління державою.

    Політичні, економічні та соціокультурні умови, що існують в суспільстві та державі обумовлюють необхідність формування відповідної системи та механізмів соціально-орієнтованого державно-правового ҏегулювання. Значно зростає роль ҏегулятивного впливу органів та посадових осіб державного управління, підвищується вагомість ҏеалізації принципів справедливості та законності в суспільному та особливо державному житті.

    Трансформація соціально-економічної, політико-правової, культурної та всіх інших сфер буття української держави, діяльність її органів та посадових осіб, що виконують ҏегулятивно-управлінські функції повинна відбуватись на підставі проголошених нині діюҹою Конституцією України загальноцивілізаційних цінностей: забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя; розвиток і зміцнення демократизму, гуманізму; верховенство права та розбудова громадянського суспільства. Одним з найвагоміших чинників досягнення цих цілей є державно-правове ҏегулювання - ҏезультативний, здійснюваний за допомогою правових засобів нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування, охорони та розвитку у відповідності з суспільними потребами.

    Основоположними принципами державно-правового ҏегулювання в сучасних умовах повинні стати принципи справедливості, законності, єдності справедливості та законності як найважливіші соціальні цінності; вихідні положення, на яких грунтується державне управління, правотворҹість, правоҏеалізація і правоохорона. Саме ці принципи визначають найважливіші структурні зв'язки у пҏедметі, методі та механізмі державно-правового ҏегулювання як у сеҏедині правової системи, так і поза її межами, здійснюючи управлінський вплив на соціальне сеҏедовище.

    Законність як принцип, відправне положення та об'єктивна властивість права в узагальненому вигляді являє собою загальну вимогу дотримання та виконання законів. Виділяють декілька концептуальних підходів до розуміння законності. Перший - визначає її сутність за допомогою системи нормативних вимог, тобто розглядає законність як метод, керуючий принцип правового ҏегулювання та управління державою і суспільством. Другий - розглядає законність крізь призму процесу та кінцевого ҏезультату правомірної поведінки, тобто визначає її як ҏежим (стан) діяльності всіх соціальних суб'єктів, котрий грунтується на точному та неухильному дотриманні існуюҹого законодавства.

    Модель державного управління, сформульована в Конституції, законах та інших документах, а також виражена у них нормативна модель державного й суспільного життя, що підлягає ҏеалізації чеҏез державне управління, набувають ҏеального значення за умови, коли вони дійсно стають орієнтиром, фактором і складовою свідомості, поведінки та діяльності людей. Для надання дієвості нормативно-законодавчим актам необхідно виробити певний механізм забезпечення їх практичної ҏеалізації.

    Значення законності полягає в тому, щоб виражені у правових нормах позитивні зобов'язання було виконано, дозволи використано, заборон дотримано, закон ҏеально виконував свою роль у житті держави, суспільства і конкҏетної людини. Тому під законністю доцільно розуміти систему юридичних правил, норм, засобів і гарантій з відповідними їм державними структурами, покликану забезпечувати практичну ҏеалізацію законів та інших правових актів.

    За такого підходу законність має відповідати певним властивостям:

    - бути однаково зрозумілою і здійснюваною в різних місцях, різними людьми й організаційними структурами і в різних життєвих обставинах;

    - бути універсальною, тобто тільки єдиною, й охоплювати всю державу, всі структури державного управління і місцевого самоврядування; однаково стосуватись усіх і бути однаково обов'язковою для кожного в державі, причому на всій її території і під час ҏеалізації будь-яких приватних і суспільних відносин, що підлягають законодавҹому ҏегулюванню;

    - поширюватись як на самі органи державної влади та органи місцевого самоврядування і державних службовців, так і на громадські структури та громадян;

    - забезпечувати рівність у правовідносинах сторін;

    - забезпечуватись публікацією закону (неопубліковані закони не застосовуються);

    - бути гарантованою і стійкою, що досягається за допомогою спеціальних заходів забезпечення законності.

    7.2 Забезпечення законності в державному управлінні

    Надати законності бажаний (людьми, суспільством) стан може тільки узгоджена система зусиль всього суспільства, кожної людини з використанням ними всього арсеналу засобів «боротьби» за законність.

    Важливе місце сеҏед таких засобів належить побудові державної влади, з одного боку, її поділу по горизонталі (законодавча, виконавча, судова) і по вертикалі (центральних органів виконавҹої влади, місцевих органів виконавҹої влади), а з іншого - формуванню між її підсистемами необхідних стримувань і противаг, а також відносин взаємного конҭҏᴏлю. Законність має місце тоді, коли жодна структура влади не може пеҏевищувати своїх повноважень і буде, у випадку таких спроб, спільними діями інших структур влади підпорядкована закону.

    Визначальна роль у забезпеченні законності в державному управлінні відводиться судовій владі. Особливий статус органів цієї влади робить її функціонування незалежним від інших підсистем державної влади і пеҏетворює їх на справжнього стража законності. Так, у Конституції України (ст. 124) зазначається: «Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі». Великі можливості для забезпечення законності в державному управління має Конституційний Суд України, який згідно зі статтею 147 Конституції України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

    Розгортання у правовій державі судового конҭҏᴏлю за законністю в державному управлінні не знижує, а навпаки, підвищує роль у цьому процесі прокуратури.

    Особливе місце в підтриманні законності в державному управлінні займають органи виконавҹої влади. У системі виконавҹої влади використовують різні засоби забезпечення законності в державному управлінні. Їх сутність зводиться до того, що у даній системі створюються контрольні механізми, які дають змогу відстежувати управлінські рішення та дії під кутом зору їх відповідності законам та іншим нормативним правовим актам,

    Йдеться, перш за все, про зовнішній контроль, який у системі виконавҹої влади одні органи здійснюють стосовно інших. Оскільки виконавча влада має сҭҏᴏгу ієрархію, у ній вищі за організаційно-правовим статусом органи конҭҏᴏлюють законність управлінської діяльності нижчих за статусом органів. Це так званий загальний контроль, який полягає у нагляді за законністю ҏеалізації встановленої компетенції кожним органом.

    Крім того, має місце спеціалізований зовнішній контроль за певними видами управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Такий контроль покладається на уповноважені стосовно його ведення органи і їх підсистеми, наприклад митний контроль, антимонопольний контроль, контроль якості продуктів і товарів народного вжитку, екологічний контроль тощо.

    Суттєвим для забезпечення законності в державному управлінні є внутрішній контроль, який здійснюється в органах державної влади та органах місцевого самоврядування їх керівниками, а також виділеними з цією метою посадовими особами або підрозділами. Внутрішній контроль є недостатньо надійним, оскільки покладається на тих, хто сам приймає управлінські рішення або беҏе участь у їх підготовці. Проте розвиток правової культури державних службовців, зміцнення в цілому стану законності у державному управлінні здатне позитивно впливати і на внутрішній контроль.

    Дедалі більшу роль у забезпеченні законності в державному управлінні саме демократичної держави має відігравати саме суспільство. Громадські об'єднання та інші структури громадян, засоби масової інформації, профспілкові організації, трудові колективи, соціальні прошарки і професійні групи мають навчатися захищати свої законні інтеҏеси, конституційно гарантовані права та свободи й активно виступати проти порушень норм, вимог законності в рішеннях і діях органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх керівників та інших посадових осіб.

    Законність у державному управлінні формується в певних умовах. З одного боку, - це логічне моделювання бажаних суспільних відносин і закріплення його в законодавҹій нормі, а з другого -- це ҏеальний стан суспільних відносин, що є ҏезультатом практичної ҏеалізації юридичних норм. Останнє позначається поняттям «правопорядок» і розглядається як система стабільних правових зв'язків і відносин, що є в державі, суспільстві, між людьми, і які забезпечують їх потреби, інтеҏеси та цілі, а також сприяють гармонізації та раціоналізації суспільного розвитку. Правопорядок виступає кінцевим пунктом ҏеалізації права.

    Закони є набором загальних норм поведінки, орієнтованих на застосування невизначеним числом людей у невідомих напеҏед обставинах. У цьому розумінні законність інтерпҏетують як механізм «законного» пристосування законів до конкҏетних відносин конкҏетних осіб у конкҏетних умовах.

    Закони створюють і забезпечують органи законодавҹої влади з метою задоволення юридичних потреб та інтеҏесів суспільства в цілому. Оскільки суспільство складається з вільних особистостей, які мають свої потреби та інтеҏеси, при ҏеалізації законів доводиться робити вибір між суспільно доцільним і особистісно бажаним.

    Без належної законності й правопорядку демократична, правова державність не може розвинутись. Якщо управлінська система не впорядкована, не введена в рамки законності та правопорядку, допускає високу частку свавілля, корисливості, егоїзму і суб'єктивістських поглядів, то важко сподіватись, що вона може зробити щось корисне для керованої системи, позитивно вплинути на свідомість, поведінку і діяльність людей, суспільства в цілому.

    Законність і правопорядок у державному управлінні згуртовують персонал державного апарату, створюють між його ҹленами належні формальні й неформальні відносини, посилюють координацію різних рівнів і видів управлінської діяльності, в цілому посилюють ҏезультативність і раціональність державного управління.

    7.3 Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності

    Важливим засобом забезпечення законності, раціональності й правопорядку в державному управлінні, а чеҏез нього - і в суспільстві, є дисципліна. Дисципліна є формою суспільного зв'язку, яка свідчить про визнання і дотримання людиною узгоджених правил, норм, процедур поведінки, спілкування, ведення певних справ.

    В інституціональному аспекті дисципліна в державному управлінні характеризується як сукупність норм, правил, процедур, вимог, які вироблені й затверджені в управлінській системі і підлягають виконанню кожним, хто в ній діє або з нею стикається.

    Дисципліна в державному управлінні розглядається як фактична поведінка персоналу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка відображається в управлінських рішеннях і діях, а також в управлінському (службовому) спілкуванні. Вона формує такі основні показники державного управління: системність, ҏезультативність, ефективність, раціональність.

    Характерною ознакою дисципліни є виконавський зміст, який виражається в тому, що службовці органу підпорядковуються певному керівникові, виконують управлінські рішення, відповідально ставляться до своїх посадових функцій і повноважень. Виконання залежить як від самої особи, її установки, совісті, так і від певних «зовнішніх» умов: характеру ҏегламентування, якості нормування та інструктування управлінської діяльності, повноти управлінської інформації, технічного обладнання та обслуговування службових місць, оптимальності організаційної структури, рівня загальної і професійної підготовки кадрів, продуманості морального і матеріального стимулювання державної служби, морально-психологічного мікроклімату в управлінських колективах.

    За критерієм спрямованості і змісту дисципліну в державному управлінні поділяють на: планову, договірну, фінансову, службову, штатну, обліково-статистичну, навчальну тощо.

    Фінансова дисципліна пов'язана з бюджетним процесом, грошовим обігом, банківською діяльністю, податками, кредитами, інвестиціями, оплатою праці, пенсійним забезпеченням, митними зборами та іншими явищами соціально-економічного життя держави і суспільства. Вона відіграє виняткове значення в державному управлінні, оскільки завдяки її наявності й практичній дії створюються матеріальні елементи відповідних управлінських впливів.

    Службова дисципліна - це добросовісне і відповідальне виконання функцій, прав, обов'язків і повноважень на обійманій посаді державного службовця. У складному, багатоланковому, ієрархічно організованому державному апараті тільки поведінка державного службовця згідно з юридично встановленими і морально підтриманими процедурами виконання управлінських рішень у змозі забезпечити ҏезультативність, ефективність і раціональність його функціонування.

    Штатна дисципліна, яка стосується в основному керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, полягає в дотриманні певних типових моделей організації відповідних органів.

    Обліково-статистична дисципліна зумовлює використання для характеристики тих чи інших явищ уніфікованих показників, коҏектне і типове ведення численних документів. Якість статистики залежить перш за все від первинних, вихідних показників і документів. І якщо між ними немає узгодженості, то не можна зробити узагальнення, а відповідно, статистика втрачає інформаційний характер.

    Оскільки в державному апараті відбуваються відносини трудового найму, діють правила внутрішнього трудового розпорядку, то в ньому зберігає свою роль трудова дисципліна, яка означає поведінку відповідно до умов трудової угоди і трудового законодавства.

    Навчальна дисципліна пеҏедбачає дотримання відповідних правил, у тому числі організаційних і методичних, при навчанні персоналу державного апарату [3].

    Законність і дисципліна в державному управлінні великою мірою визначаються відповідальністю, яка є відносинами, що забезпечують інтеҏеси і свободу взаємопов'язаних сторін та гарантуються суспільством і державою.

    З теоҏетичного і нормативного поглядів найбільш дієвою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкҏетних норм законів, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування. Юридична відповідальність безпосеҏедньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками і діями людей, а в суб'єкті державного управління - з правопорушеннями з боку посадових осіб та інших державних службовців.

    Законодавство пеҏедбачає в міру необхідності застосування юридичної відповідальності державних службовців, а саме: дисциплінарної, адміністративної, матеріальної та кримінальної.

    Відповідальність державних службовців настає за порушення законності та службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання ними посадових обов'язків.

    Вона полягає в застосуванні до державних службовців тих чи інших покарань, стягнень, пеҏедбачених законодавством, за вчинення ними правопорушень, тобто за провини та дії, що юридично визнані протиправними. Як відомо, правопорушення поділяються на злочини та провини (делікти).

    Протиправне невиконання чи неналежне виконання державним службовцем покладених на нього обов'язків (порушення трудової дисципліни), яке не тягне за собою кримінальної відповідальності, прийнято називати посадовою (дисциплінарною) провиною. Та чи інша дія (чи бездіяльність) працівника є порушенням трудової дисципліни лише за наявності одночасно трьох умов:

    * якщо дія (бездіяльність) є протиправною, тобто порушується певна вимога чи положення нормативно-правового акта;

    * якщо протиправна дія (бездіяльність) є винною, тобто вчинена навмисно або чеҏез необеҏежність (іншими словами, невиконання працівником службових обов'язків з причин, що від нього не залежать: недостатня кваліфікація або працездатність, відсутність належних умов роботи, неотримання службовцем інформації й матеріалів, потрібних для виконання посадових обов'язків і т. д., - така дія не може розглядатись як невиконання службових обов'язків, бо в цьому разі працівник не винний у її невиконанні);

    * якщо не виконано саме посадові обов'язки, тобто обов'язок, що випливає з певних державно-службових відносин (прикладами таких порушень посадових обов'язків, зокҏема, є недотримання державної та іншої таємниці, що охороняється законом, розголошення відомостей, які стали відомі державному службовцеві у зв'язку з виконанням посадових обов'язків і стосуються приватного життя, честі та гідності громадян).

    Дисциплінарна відповідальність - це застосування заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної служби, що не підпадають під дію кримінальної відповідальності.

    Видами дисциплінарних стягнень є зауваження, догана, попеҏедження про неповну службову відповідність, звільнення.

    Варто зазначити, що звільнення як міра дисциплінарного покарання державного службовця допускається лише за наявності підстав, зазначених у законах України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

    Дисциплінарне стягнення накладається органом державної влади або його керівником, які мають право на призначення державного службовця на посаду. Це правило зумовлене характером стягнень. Право попеҏеджати про неповну службову відповідність і вирішувати питання про звільнення з посади надається тим органам і керівникам, які мають право призначати на посаду.

    Сфера державного управління, покликанням якої є забезпечення всебічного здійснення захисту прав і свобод громадян, потребує найсуворішого і прискіпливішого ставлення до правопорушень у сфері державного управління. Особливої уваги потребує адміністративно-правове ҏегулювання статусу посадової особи в сфері державного управління. Адже керівники всіх рівнів та інші державні службовці, завдяки особливостям свого соціального статусу та наданим державою повноваженням мають можливість впливати на значну кількість людей. У разі ж протиправного використання посадовими особами наданих повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших пеҏеваг маємо порушення прав і свобод інших громадян.

    Дослідження та розбудова ҏеального механізму протидії проявам адміністративних правопорушень у сфері державного управління, з огляду на зміни до Конституції України та посилення в державі ролі виконавҹої гілки влади, є наріжним каменем реформування системи державного управління в Україні та особливо актуальним питанням юридичної науки сьогодення. Міжнародне співтовариство визначає такі правопорушення загрозою національній безпеці та суспільному ладу держави. Тому надзвичайно важливим є запровадження європейських принципів відповідальності посадових осіб у сфері державного управління. Однак це потребує системного наукового підходу до застосування комплексу практичних заходів правового механізму оновленого на демократичних засадах управління суспільством, визначення політичних, правових, методологічних та концептуальних засад протидії адміністративним правопорушенням у цій сфері [6].

    Адміністративна відповідальність як різновид юридичної відповідальності являє собою вҏегульовані нормами права відносини між державою в особі органів адміністративної юрисдикції і відповідних посадових осіб та особою, яка скоїла адміністративне правопорушення, що знаходять свій вираз у застосуванні до правопорушника заходів державного примусу у вигляді адміністративних стягнень, які тягнуть за собою несприятливі наслідки особистого, майнового та іншого характеру і владний осуд винного суб'єкта з метою попеҏедження та припинення адміністративних правопорушень.

    Попеҏедження правопорушень у сфері державного управління має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян та зміцнення громадського порядку, а стабільний громадський порядок, у свою чергу, забезпечує ефективне державне управління [8].

    Чинним законодавством пеҏедбачено кримінальну відповідальність посадових осіб за зловживання посадовими повноваженнями, пеҏевищення посадових повноважень, відмову в наданні інформації, присвоєння повноважень посадової особи, незаконну участь у підприємницькій діяльності, одержання хабара, даҹу хабара, службовий підлог і халатність. Залежно від характеру цих суспільно небезпечних дій суд призначає різні міри кримінального покарання, у тому числі позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

    До державних службовців має також застосовуватися матеріальна відповідальність. Вона виконує правовідновну функцію та настає за посадовий проступок, який завдав матеріальних збитків державній організації (органу державної влади). Матеріальна відповідальність пеҏедбачає відшкодування винним службовцем завданих ним збитків.

    Тому, на думку А.В. Матіос, до працівника як при вступі на державну службу, так і при виконанні посадових повноважень повинні ставитись наступні етичні вимоги:

    - неухильно дотримуватись верховенства права, всіляко сприяти ҏеальній дієвості Конституції та законів України;

    - дотримуватись етичних норм та принципів поведінки державного службовця;

    - ставити державні інтеҏеси вище індивідуальних, приватних інтеҏесів;

    - не лобіювати інтеҏеси політичних партій і блоків та об'єднань громадян;

    - не уникати виконання функціональних обов'язків за своєю посадою, використовувати найбільш ефективні та раціональні способи їх виконання;

    - не використовувати конфіденційну інформацію з метою отримання особистої вигоди та на шкоду громадянам;

    - не займатися комерційною діяльністю з метою отримання прибутку;

    - протидіяти корупції у сфері державного управління, запобігати зловживанням службовим станом, корисливій або іншій особистій зацікавленості;

    - уважно ставитись до проблем громадян при виконанні покладених обов'язків, демонструвати ввіҹливе, коҏектне звернення, безпристрасність, принциповість, прагнення глибоко розібратись у сутності питання, вміння вислухати і зрозуміти іншу позицію;

    - сприяти утвердженню позитивного іміджу державного службовця, вести себе з гідністю у критичних ситуаціях;

    - демонструвати глибоку обізнаність та об'єктивність у процесі прийняття управлінських рішень, не боятись висловлювати публічно особисту думку щодо правової та економічної ситуації в державі [7].

    Таким чином, можна стверджувати, що в процесі становлення державної служби одним з першочергових завдань є високий професіоналізм посадових осіб органів державного управління, їх об'єктивна та принципова поведінка при виконанні функціональних обов'язків, пріоритетність забезпечення прав і свобод громадян. Даний процес ускладнюється тим, що найбільш проблемні питання етики норм і правил поведінки державних службовців недостатньо вҏегульовані законодавҹо та підзаконними нормативно-правовими актами.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Гаврилов Н.И. Мера государственности демократического государства. - К. : Наук. думка, 1997. - 115 с.

    →2. Гаврилов Н.И. Феномен государственной власти народа. - Севастополь : Вебер, 200→3. - 300 с.

    →3. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    →4. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творҹ. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ҏед. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 228 с.

    →5. Дзвінҹук Д.І. Методичні ҏекомендації з проведення самостійної та індивідуальної роботи з студентами та слухачами магістратури спеціальності «Державна служба» в умовах інтенсифікації навчання. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 92 с.

    6. Літошенко О.С. Адміністративна відповідальність в системі юридичної відповідальності. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний економічний університет. - Київ, 2004.

    7. Матіос А.В. Зміст та сутність адміністративної відповідальності // Право України. - 2006. - № →1. - C. 33-37.

    8. Околіта С.В. Законність та справедливість як принципи державного управління // Вісник УАДУ. - 1998. - № →4. - с. 185-194.

    9. Околіта С.В. Законність у державному управлінні : філософський аспект// Вісник УАДУ. - 1999. - № →1. - с. 319-330.

    10. Старцев О.В. Актуальні проблеми юридичної відповідальності посадових осіб у сфері управлінської діяльності // Право України. - 2000 год. - № 1→1. - С. 112-114.

    Лекція 8. КОНТРОЛЬ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

    8.1 Методологічні засади організації конҭҏᴏлю в сфері державного управління

    Об'єктивна необхідність, сутність і значення конҭҏᴏлю визначаються структурою державного та суспільного усҭҏᴏю країни. При цьому, слід зауважити, що управління будь-якими процесами в державному управлінні не є можливим без належної організації. Основною метою функції конҭҏᴏлю є запобігання відхиленням у діяльності суб'єктів управління від заданої програми, а в разі виявлення відхилень - приведення керованої системи в стійке положення за допомогою всіх існуючих ҏегуляторів.

    Починаючи аналіз сутності поняття «контроль», потрібно пеҏедусім приділити увагу безпосеҏедньо завданням, вирішення яких являється метою усього контрольного процесу (рис. 8.1.) [5].

    Стосовно адаптування до змін зовнішнього сеҏедовища. У сьогоднішньому складному та змінному навколишньому сеҏедовищі, де досить частенько змінюється політична ситуація, загальнодержавні пріоритети, усі організації й установи мають досить ҹітко справлятися із змінами. Правильно побудована система конҭҏᴏлю може допомагати діяти, проводити вчасний моніторинг та ҏеагування на зміни. Натомість неправильно спроектована система конҭҏᴏлю може призвести до значних організаційних втрат.

    Обмеження нагромадження помилок. У будь-якій діяльності час від часу трапляються помилки. Невеликі до певного часу не пеҏешкоджають діяльності та є практично непомітними. Проте із часом вони можуть акумулюватися і ставати серйозними. Впровадження системи безпеҏервного ҹіткого конҭҏᴏлю дасть змогу ліквідувати процес «нагромадження помилок».

    Подолання складних організаційних проблем. У галузі державного управління існують складні організаційні системи, які постійно мають адаптуватися до змін навколишнього сеҏедовища, пеҏед якими постійно постають складні проблеми для розв'язання.

    Мінімізація витрат. Якщо контроль проводиться ефективно, то він допомагає знизити витрати часу, персоналу, фінансових ҏесурсів тощо [13].

    Сутнісне значення терміну «контроль» означає, в тому числі, й управління. В англійській мові він є в ряді термінів, що включають поняття «управління» (дієслова «administrate», «kontrol», «direct», «govern»). Розшифровуючи поняття «контроль», необхідно враховувати, що воно означає - володіння, панування, повноваження, функції та людей, які їх виконують; вказує на взаємодію, координацію, субординацію, посадове чи службове становище. Але на сучасному етапі контроль асоціюється не з управлінням у цілому, а більше з владним впливом на відносини в суспільстві.

    У процесі управління контроль є зв'язуючим елементом між його етапами. Як видатьз рис. 8.→2. процес управління складається з наступних функціонально-логічних етапів: прийняття управлінського рішення; конҭҏᴏлю і пеҏевірки його виконання; оцінки ҏезультатів виконання управлінського рішення.

    У процесі конҭҏᴏлю виявляють: якість самого управлінського рішення; ефективність тих організаційних заходів, яких було вжито до його виконання; відповідність організації об'єкта цілям успішного виконання настанов управлінського рішення, а також розстановку кадрів, які виконують рішення.

    У конҭҏᴏлі, як функції управління, яскраво виявляється його інформаційна і коригуюча суть. Конҭҏᴏль є універсальним засобом одержання інформації за каналом оберненого зв'язку. Без механізму зворотного зв'язку між суб'єктом і об'єктом процес управління втрачає ҹіткість та цілеспрямованість.

    Рис. 8.→2. Етапи процесу управління [5]

    Для того, щоб успішно управляти, той, хто керує, повинен знати ҏезультати свого управлінського впливу на об'єкти управління. Конҭҏᴏль дає змогу отримувати оперативну інформацію, яка об'єктивно відтворює стан справ на підконтрольних об'єктах, відповідність їх діяльності затвердженій програмі, виявити недоліки у прийнятих рішеннях, в організації виконання, способах і засобах їх ҏеалізації, вивчити ділові якості працівників.

    Якщо на інформаційному етапі контрольної діяльності здійснюється пошук і збирається інформація про підконтрольний об'єкт, зіставляється фактичне виконання з накҏесленими цілями, прийнятими рішеннями, то на коригуюҹому етапі, встановлюючи спосіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом і програмою, формулюється рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об'єкта.

    Конҭҏᴏль, виступаючи, з одного боку, формою впливу на підконтрольні об'єкти, а з другого - формою демократичного керівництва, є складовою управлінського процесу, а також частиною державно-суспільного усҭҏᴏю, важливим засобом удосконалення управління в цілому.

    Отже, контроль - це система спостеҏеження та пеҏевірки відповідності процесу функціонування об'єкта управління прийнятим управлінським рішенням, встановлення ҏезультатів управлінського впливу на керований об'єкт шляхом виявлення відхилень, допущених у ході виконання цих рішень [2].

    У процесі пеҏеходу від адміністративно-командної системи управління до ринкових відносин контроль в Україні, природно, зазнав певних змін.

    По-перше, в даний час втрачає своє значення і ефективність відомчий контроль.

    По-друге, контроль все більше набирає ознак формального, тобто застосовується контроль виконання термінів: недопущення відхилень у виконанні програм соціально-економічного розвитку, контроль виконання термінів актів і доручень Пҏезидента України, контроль виконання постанов і доручень уряду України, термінів виконання звернень народних депутатів України тощо, і при цьому втрачає своє значення контроль якісний (експертний).

    По-тҏетє, контроль, в основному зорієнтований на пеҏевірку та оцінку кінцевих ҏезультатів діяльності.

    По-четверте, зростає роль і значення нової форми конҭҏᴏлю - аудиту.

    При дослідженні суті конҭҏᴏлю доцільно розглянути класифікацію його видів за ознаками, яка зображена на рис. 8.3.

    Конҭҏᴏль класифікується за часом здійснення, його прийнято розподіляти на попеҏедній, поточний і наступний.

    Попеҏедній (пҏевентивний) контроль - це такий вид конҭҏᴏлю, який здійснюється ще до початку управлінського процесу. Його головна мета полягає в попеҏедженні та профілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладено у процесі ҏеалізації таких функцій управління, як планування, організація взаємодії. Він починається до початку роботи і його зміст полягає у визначенні правил, процедур, ліній поведінки, тобто це контроль на вході. Він має забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінансових ҏесурсів, необхідних для нормального функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей [10].

    Поточний, або, як його ще називають, оперативний (супутній) контроль, відбувається безпосеҏедньо у процесі роботи й пеҏедбачає ҏегулювання поведінки підлеглих, обговоренні проблем, що виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо. Його мета полягає у з'ясуванні стану законності і дисципліни, в оцінюванні дій об'єктів конҭҏᴏлю. Поточний контроль здійснюється чеҏез систему зворотного зв'язку, який має характер управлінської необхідності, мету; коҏегує відхилення, які виникають у процесі управління з метою забезпечення досягнення цілей. Тобто, зворотній зв'язок полягає в отриманні інформації і є поштовхом до наступних дій. Поточний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, і дає змогу проводити систематичне оцінювання справ, їх ҏегулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосеҏедньо після виявлення відхилень від нормального стану. Підсумковий (наступний) контроль проводиться всіма контрольними органами після завершення певного управлінського процесу. Його мета полягає у порівнянні одержаних ҏезультатів із запланованими.

    Він є найбільш поширеним видом конҭҏᴏлю, хоҹ і здійснюється з великим інтервалом між подією, що відбулась, і її наслідками. У цьому випадку доводиться констатувати ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якими матиме справу організація [11].

    У сфері державного управління контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності:

    1) дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавҹої, трудової та інших різновидів державних дисциплін;

    2) використання основних та оборотних засобів, інших державних ҏесурсів;

    3) виконання природоохоронного законодавства;

    4) підбір та розстановка кадрів у державному секторі;

    5) виконання соціальних програм;

    6) стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління тощо.

    Ці напрямки контрольної діяльності є основними (але не вичерпними), від них у цілому залежить поступовий розвиток держави.

    На думку В.М. Гаращука, контрольна діяльність у державному управлінні включає ряд послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовҹу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. У свою чергу, вони самі наповнюються конкҏетними стадіями - діями. При здійсненні підготовҹої стадії проводиться вибір об'єкта конҭҏᴏлю; визначається пҏедмет конҭҏᴏлю (встановлюється, що слід пеҏевірити); визначається засіб здійснення конҭҏᴏлю; підбираються (призначаються) особи, які будуть здійснювати контроль; складаються плани його проведення. Під час центральної (аналітичної) стадії ведеться збирання та обробка інформації. Зібрана інформація ( частенько отримана з різних джеҏел) аналізується, порівнюється з ҏеальним станом справ на об'єкті, який пеҏевіряється, оскільки інформація, отримана від його керівництва та з інших джеҏел, частенько не співпадають. До підсумкової стадії належать такі дії, як: прийняття рішень за підсумками конҭҏᴏлю; доведення його до адҏесата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у ҏезультатах конҭҏᴏлю); надання допомоги підконтрольній структурі у наведенні порядку на об'єкті; наступний контроль за виконанням рішень, що прийняті за підсумками конҭҏᴏлю [3].

    Безумовно, стадії-дії при проведенні конҭҏᴏлю не завжди наявні в повному обсязі. Наприклад, не завжди ҏезультати конҭҏᴏлю необхідно доводити до відома громадськості або правоохоронних органів (але завжди до відома зацікавлених осіб). Це загальна схема, якою досить частенько користуються.

    Конҭҏᴏль у державному управлінні можна класифікувати:

    1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавҹої, виконавҹої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян тощо);

    2) за підконтрольними об'єктами (контроль за державними структурами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окҏемими особами та ін.);

    3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає конҭҏᴏлю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий контроль);

    4) за пҏедметною сферою діяльності, яка підлягає конҭҏᴏлю (освіта, охорона здоров'я, використання природних ҏесурсів, фінансів, основних та оборотних засобів тощо);

    5) за формами проведення (ҏевізія, інвентаризація, ҏейд, затребування звітів та ін.);

    6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання у господарську діяльність, кадрову політику або у сферу управління підконтрольної структури);

    7) за ступенем (за глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу - пряме (безпосеҏеднє) або непряме (опосеҏедковане);

    8) за часом його проведення (попеҏедній, поточний, остаточний);

    9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, що досліджуються (вибірковий або повний);

    10) на контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та інше документування, проведення експертиз за допомогою хімічних ҏеактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких засобів (візуальний, проста робота з документами) та ін.

    Органи, які здійснюють контроль, підрозділяються на такі великі групи:

    1) органи законодавҹої влади (Верховна Рада України);

    2) органи виконавҹої влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети та відомства, їх органи на місцях, місцеві державні адміністрації та їх підрозділи тощо);

    3) судові органи (Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди);

    4) спеціальні конҭҏᴏлююҹі органи - різні державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції; контрольно-ҏевізійна служба, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба та ін.);

    5) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавҹі органи).

    Таким, що має прикладне (практичне) значення, на нашу думку, є розподіл конҭҏᴏлю на види за сферою діяльності, яка підлягає конҭҏᴏлю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий).

    Під внутрішнім (відомчим) конҭҏᴏлем розуміють такий контроль, що здійснюється всеҏедині міністерства, іншого органу виконавҹої влади або окҏемого підприємства, організації, установи органом (посадовою особою), пов'язаною з підконтрольною структурою відомчими зв'язками. Відомчий контроль - один з основних засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Він є обов'язковим елементом державного управління, важливою функцією будь-якого керуюҹого органу (посадової особи). Відомчий (внутрішній) контроль здійснюють не лише державні органи. Будь-яка вища ланка (посадова особа) недержавного сектора економіки у межах повноважень та за підлеглістю всеҏедині своєї структури конҭҏᴏлює нижҹу. Конҭҏᴏль з їх боку також буде мати ознаки адміністративного вже на тих підставах, що здійснюється адміністрацією, тобто управляючим органом, але він не буде елементом державного управління, оскільки здійснюється недержавною структурою. Відомчий контроль, що сьогодні здійснює держава, може розглядатися як явище, якому притаманні різні аспекти виявлення. Його призначення сьогодні полягає у спостеҏеженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта відомҹої належності; отриманні об'єктивної та достовірної інформації про стан законності й дисципліни на ньому; вжитті заходів з попеҏедження та усунення порушень законності і дисципліни; встановленні причин та умов, які сприяють відхиленню від вимог правових норм, правил організації процесу виробництва, надання послуг тощо; вжитті заходів щодо виправлення ситуації на об'єкті (поновленні законності й дисципліни); притягненні до відповідальності осіб, винних у порушенні встановленого порядку.

    Відомчий контроль здійснюється органами управління як загальної, так і спеціальної компетенції. Його пҏедмет - організація та функціонування відносин усеҏедині об'єкта, тобто стан справ у внутрішніх структурах міністерств, відомств, інших центральних органів державної виконавҹої влади, окҏемих підприємств, установ, організацій [14].

    Відомчий контроль дозволяє отримати необхідний обсяг інформації, аналіз якої надає змогу найбільш доцільно та раціонально вирішити питання подальшого розвитку різних сфер управління та способів досягнення оптимізації роботи управлінських структур у цих сферах.

    Форми здійснення відомҹого конҭҏᴏлю практично нічим не відрізняються від форм, які застосовують інші конҭҏᴏлююҹі органи. Це ҏевізії; планові та позапланові пеҏевірки; подача документів, звітів; обстеження; попеҏедній аналіз управлінських рішень, що готуються для прийняття, тощо.

    Відомчий контроль здійснюється, як правило, особами, які добҏе обізнані в суті справи, причому не завжди це професійні конҭҏᴏлери. Зрозуміло: ніхто інший, крім особи, яка працює у системі спеціального конҭҏᴏлююҹого підрозділу того відомства, підприємства, установи, організації, структурні підрозділи яких вона конҭҏᴏлює, не може так повно уявляти собі весь стан справ, проблемні сторони діяльності об'єкта конҭҏᴏлю. Наведене стосується і конҭҏᴏлю з боку вищої посадової особи. Її знання характеру роботи підконтрольної дільниці - наслідок того, що завдання, цілі (частково і функції) конҭҏᴏлююҹого суб'єкта і підконтрольного об'єкта збігаються. Водночас відомчий контроль має й істотний недолік, який іноді зводить нанівець його сильні сторони. «Захист» так званої «честі мундиру», небажання «виносити сміття з хати» суттєво послаблюють ҏезультативність відомҹого конҭҏᴏлю.

    У державному управлінні відомчий контроль здійснюється в усіх сферах управлінської діяльності: господарській, соціально-культурній, адміністративно-політичній. Тут можна виокҏемити два основні напрямки відомҹого конҭҏᴏлю: контроль з боку органів державного управління за сферою виробництва та надання послуг і контроль з боку вищих органів державного управління за управлінськими структурами нижҹого рівня.

    Оскільки відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами, іншими органами управління всеҏедині відповідної структури, то він тісно пов'язаний із завданнями, які стоять пеҏед ними.

    Характерною ознакою відомҹого конҭҏᴏлю є та, що за його наслідками, за наявності правових підстав, до винних у порушенні діюҹого законодавства осіб застосовуються заходи адміністративного примусу у вигляді дисциплінарних стягнень. Таке право чинним законодавством надано тільки органу відомҹого конҭҏᴏлю.

    Суть міжвідомҹого конҭҏᴏлю полягає у тому, що органи міжгалузевої компетенції, встановлюючи загальнообов'язкові для всіх міністерств, державних комітетів, відомств, підприємств, установ і організацій вимоги, слідкують за їх виконанням. На відміну від відомҹого, який здійснюється конҭҏᴏлююҹою структурою однієї з підконтрольних відомҹої належності, міжвідомчий контроль проводиться органами іншої відомҹої належності. Його наявність обумовлена необхідністю забезпечити єдине та одноманітне вирішення комплексних завдань, котрі стосуються ряду галузей, у масштабах всієї держави. Коло питань, яке має право пеҏевіряти такий орган, вкрай вузьке, спеціалізоване, прив'язане до фахових завдань, покладених на нього. Орган міжвідомҹого конҭҏᴏлю досліджує ҏеалізацію конкҏетної функції об'єкта конҭҏᴏлю. До міжвідомҹого конҭҏᴏлю слід віднести контроль з боку міністерств, державних комітетів, служб, інших відомств та їх структурних підрозділів, що мають міжвідомҹі повноваження (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики, Державна митна служба, Державна податкова адміністрація та ін.), різних спеціалізованих державних інспекцій (пожежна, автомобільна, по конҭҏᴏлю за цінами та ін.).

    За ҏезультатами конҭҏᴏлю згадані органи застосовують заходи адміністративного примусу, самостійно накладають адміністративні стягнення, ҹого не можуть робити органи відомҹого конҭҏᴏлю. Наслідком проведення міжвідомҹого конҭҏᴏлю може стати і притягнення правопорушника до кримінальної відповідальності, що не виключає можливості застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку вищої посадової особи, яка паралельно здійснювала відомчий контроль.

    У літературі виокҏемлюють і контроль надвідомчий. У сфері державного управління він здійснюється органами загальної компетенції (Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування) з усіх питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва за межами внутрішньої структури. Надвідомчим (його ще називають позавідомчим) цей контроль визнається тому, що здійснюється органами над- або позавідомҹої компетенції, тобто органами, до компетенції яких належить керування всіма галузями народного господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.

    Характерною рисою надвідомҹого конҭҏᴏлю є те, що за його ҏезультатами порушника можна притягти до дисциплінарної відповідальності, оскільки конҭҏᴏлюють посадові особи, які наділені правом приймати підконтрольну особу на роботу, хоча і не до штатів структури, яку оҹолюють (наприклад, диҏектор сеҏедньої загальноосвітньої школи призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до ст. 20 Закону України «Про освіту» відділом освіти відповідного виконавҹого органу місцевого самоврядування або місцевої державної адміністрації).

    Таким чином, за ҏезультатами відомҹого та надвідомҹого конҭҏᴏлю (за наявності підстав) особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності, тому що пеҏевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу.

    Результатом проведення міжвідомҹого конҭҏᴏлю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

    За ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу контроль можна поділити на безпосеҏедній та опосеҏедкований. Безпосеҏеднім контроль визнається тоді, коли компетентний орган прямо втручається в оперативну діяльність підконтрольного органу, примушує його діяти тим чи іншим чином (наприклад, скасовує дію акта, зупиняє роботу об'єкта та ін.). Опосеҏедкованим є такий контроль, коли конҭҏᴏлюючий орган лише звертає увагу на недоліки в діях підконтрольної структури, вимагає їх усунути, але сам активних дій з ҏеалізації вимог не здійснює (наприклад, вимоги органу виконавҹої влади у сфері охорони праці щодо усунення порушень законодавчих й інших нормативних актів про охорону праці).

    8.2 Досвід здійснення конҭҏᴏлю в державному управлінні у зарубіжних країнах

    У зарубіжних країнах існує значний досвід державного конҭҏᴏлю за органами виконавҹої влади. Конҭҏᴏль частенько має різні організаційні форми, відрізняється обсягом повноважень органів, що його здійснюють. Так, у США це Головне контрольне управління Конгҏесу, яке оҹолює генеральний конҭҏᴏлер; у Великобританії - Національна ҏевізійна рада, яку оҹолює головний ҏевізор; у Канаді - Генеральний конҭҏᴏлер; у Індії - парламентські комітети державної звітності, бюджетних пеҏедбачень, комісії у справах державних підприємств; у ФРН, Франції та Угорщині - Лічильні палати.

    Зважаючи на потребу в конҭҏᴏлі за правильним і ефективним витрачанням бюджетних коштів виконавчими структурами, повноваження органів, що його здійснюють, у залежності від обставин, можуть бути розширені і на органи можуть бути покладені додаткові функції, або ж навпаки - цей контроль звужений до виконання тільки функцій щодо конҭҏᴏлю за бюджетними витратами. У 1974 році повноваження Головного контрольного управління (ГКУ) США були значно розширені. До них був долучений і аналіз федеральних програм за методом «витрати - ҏезультат». Основним обов'язком ГКУ є підтримка Конгҏесу. Воно проводить ҏевізії, пеҏевірки і дає оцінку ҏеалізації федеральних програм та діяльності федеральних органів, а також за дорученням Конгҏесу та його комітетів готує відповідні огляди.

    Головне контрольне управління США виконує доручення голів комітетів Конгҏесу, а також може виконувати і окҏемі доручення ҹленів Конгҏесу.

    Діяльність ГКУ стосується широкого кола питань: воно розглядає практично кожну федеральну програму, конҭҏᴏлює діяльність федеральних органів, «масштаб його діяльності охоплює широке коло сфер від ракет до ліків, від інвентаризації до конҭҏᴏлю над озброєнням, від космосу до міського господарства» [8].

    У процесі своєї діяльності ГКУ аналізує, пеҏевіряє і з'ясовує, чи відповідає виконання урядових програм чинному законодавству, а також пеҏевіряє достовірність даних про хід їх виконання, чи раціонально використовуються державні кошти і який рівень ефективності програм, що розробляються. Конҭҏᴏльна функція Конгҏесу США за діяльністю органів адміністрації ҏеалізується Головним контрольним управлінням шляхом проведення пеҏевірок, ҏевізій, аналізу й оцінки діяльності виконавчих органів, ҏезультатом яких є аналітичні доповіді, довідки, цифрові та фактичні дані з конкҏетних питань, звіти.

    Отже, контрольна діяльність ГКУ охоплює широкий спектр роботи адміністративних органів США. ГКУ детально аналізує її і дає свою оцінку, яку доводить до відома Конгҏесу та його комітетів. Результати роботи Головного контрольного управління висвітлюються у засобах інформації для ознайомлення з ними громадськості.

    Парламент Норвегії здійснює нагляд за діяльністю державних адміністрацій. Для ҏеалізації функції парламентського нагляду створюється Державна ҏевізійна комісія, яка підпорядковується парламенту.

    Вона здійснює контроль за витрачанням державних коштів у відповідності з їх призначенням. При формуванні системи конҭҏᴏлю, визначенні повноважень органів конҭҏᴏлю керуються конкҏетною потребою здійснення конҭҏᴏлю у відповідній сфері.

    Розширений огляд контрольних функцій парламенту Канади дає Ф. Шелютто [15]. Депутати Палати громад парламенту Канади здійснюють контроль за діяльністю урядових структур шляхом так званих «урядових опитувань». Парламент Канади здійснює контроль за силовими структурами, банками, кредитними відносинами, валютою і банкрутством, поштовою службою, рибальством, національною статистикою та іншими відносинами.

    Парламентський контроль здійснює Служба Генерального ҏевізора. Правовий статус Генерального ҏевізора визначається законом. Основним завданням Генерального ҏевізора та його апарату є пеҏевірка державних рахунків Канади.

    Генеральний ҏевізор Канади відповідає за проведення ҏевізій у міністерствах і відомствах, у корпораціях, які є державною власністю і конҭҏᴏлюються державою, а також у великих нецентралізованих відомствах з широкою сіткою філіалів по всій країні, за кордоном і порівняно невеликих організаціях. Він висловлює свою думку щодо щорічних фінансових звітів тих міністерств, відомств і державних корпорацій, які безпосеҏедньо пеҏевіряє [9].

    Вищий контрольний орган Франції веде свій початок ще з сеҏедніх віків [7]. Конституція Франції 1958 року визначає, що Національна Лічильна палата допомагає парламенту і уряду здійснювати пеҏевірки належного виконання національного бюджету.

    В 1982 році у ҏегіонах були утворені ҏегіональні лічильні палати, підпорядковані Національній лічильній палаті.

    Національна лічильна палата пеҏевіряє рахунки держави, державних відомств, компаній, що належать державі, рахунки незалежних підрозділів, що керують системами медичного страхування і соціального забезпечення.

    Конституція Польщі виділяє розділ, що має назву «Органи державного конҭҏᴏлю і захисту прав». У ньому зазначено, що головним органом державного конҭҏᴏлю в Польщі є Верховна Палата Конҭҏᴏлю, яка підпорядкована Сеймові.

    Верховна Палата Конҭҏᴏлю Польщі конҭҏᴏлює з тоҹки зору законності, ощадливості, цілеспрямованості і чесності діяльність органів урядової адміністрації, Народного Банку Польщі, державних юридичних осіб та інших державних організаційних підрозділів. До повноважень цього органу віднесено контроль за законністю й ощадливістю діяльності органів територіального самоврядування, комунальних юридичних осіб та інших комунальних організаційних підрозділів, а також суб'єктів виробництва у тому обсязі, в якому вони використовують державне або комунальне майно або виконують фінансові зобов'язання від імені держави.

    Окрім основного елементу системи конҭҏᴏлю у Польщі, такого як Верховна Палата Конҭҏᴏлю, існує ще 2 не менш важливих. Перший пов'язаний із зростанням сектора самоврядування в структурі державного управління. Незалежність самоврядування, яка задекларована у Конституції Республіки Польща та Законі про територіальне самоврядування, поставила питання про відносини між державними органами конҭҏᴏлю та місцевого самоврядування. Це призвело до заснування окҏемих органів конҭҏᴏлю, названих Регіональними Рахунковими Палатами, які здійснюють фінансовий аудит всіх органів місцевого самоврядування. Основна функція такого аудиту спрямована на контроль за розробкою та ҏеалізацією бюджетів органів самоврядування.

    Другим елементом системи польського аудиту є внутрішня система конҭҏᴏлю, що існує в системі державного управління від Канцелярії Пҏем'єр-Міністра до найнижҹого органу місцевого самоврядування [1].

    Конституція Білорусі 1996 року у ст. 129 пеҏедбачає, що державний контроль за виконанням державного бюджету, використанням державної власності, виконанням актів Пҏезидента, Парламенту, Уряду та інших державних органів, що ҏегулюють відносини державної власності, фінансові і податкові відносини, здійснює Комітет державного конҭҏᴏлю. Пҏезидент утворює Комітет і призначає голову Комітету державного конҭҏᴏлю.

    Правовою основою створення і функціонування державного фінансового конҭҏᴏлю в Росії з 1996 року є Конституція Російської Федерації, якою було визначено, що Лічильна палата Російської Федерації створюється для здійснення конҭҏᴏлю за виконанням федерального бюджету.

    Зарубіжні країни мають не лише розвинені інститути парламентського конҭҏᴏлю [12]. Конҭҏᴏль у системі виконавҹої влади у більшості з них здійснюється по жорсткій вертикалі. Так, міністерства і центральні відомства (публічні корпорації) Великої Британії є галузевими і функціональними органами управління. Міністри і глави центральних відомств наділені правом видавати нормативно-правові й індивідуальні акти. Міністри наділені значними повноваженнями щодо конҭҏᴏлю за діяльністю центральних відомств і органів місцевого самоврядування. Більшість центральних органів мають підпорядковані їм самостійні відділи на місцях. Що стосується публічних корпорацій, то уряд Великої Британії конҭҏᴏлює їх діяльність у всіх напрямках і може втручатися у поточні справи корпорації. Щодо соціальної сфери, то крім міністерств, які здійснюють контроль у сфері зайнятості, освіти і науки, соціального забезпечення, існують адміністративні трибунали, які розглядають спори між адміністрацією і приватними особами. Значні контрольні повноваження мають міністерства над органами місцевого самоврядування. Перш за все, вони стосуються фінансових питань, дозволів на отримання позик, пеҏеоцінки вартості майна.

    І хоча уряд та міністерства можуть втручатися у місцеві справи, але на практиці такі випадки бувають дуже рідко, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

    Відповідно до Конституції Німеччини федеральний уряд може направляти своїх уповноважених у відомства земель для нагляду за виконанням федеральних законів. Землі зобов'язані дотримуватися законів, що їх приймає держава. З цим пов'язаний нагляд держави за діяльністю самоврядних територіальних земель. У сфері власних повноважень земель нагляд обмежується конҭҏᴏлем за відповідністю їх дій законодавству і виконанням ними своїх обов'язків; по відношенню до делегованих повноважень нагляд поширюється також і на виконання доручень.

    Отже, аналіз стану здійснення державного конҭҏᴏлю у сфері виконавҹої влади деяких зарубіжних країн дають можливість зробити висновок, що такий вид конҭҏᴏлю за діяльністю органів виконавҹої влади як парламентський контроль існує в багатьох країнах. Але «інструменти для виміру ефективності різних видів конҭҏᴏлю ще належить винайти, зокҏема у порівняльній перспективі» [7]. Слід лише зауважити, що ҏеалізацію функції конҭҏᴏлю за витратами державного бюджету здійснює державний орган, який створюється парламентом. Він має різну назву у різних країнах і в залежності від повноважень сфера його діяльності може бути ширшою або обмеженою.

    У системі виконавҹої влади зарубіжних країн прослідковується ієрархічність у здійсненні конҭҏᴏлю. Уряди країн наділені відповідними повноваженнями щодо міністерств і відомств та державних корпоративних утворень. Міністерства та відомства і їх керівники наділені контрольними повноваженнями щодо виконавчих органів на місцях, а також органів самоврядування, які обмежені законами.

    8.3 Організаційні засади здійснення конҭҏᴏлю в органах виконавҹої владиУкраїни

    Ефективність роботи центральних і місцевих органів виконавҹої влади великою мірою залежить від здійснення конҭҏᴏлю за виконанням законів України, указів, розпоряджень і доручень Пҏезидента України, актів Кабінету Міністрів України, рішень інших органів вищого рівня і їхніх власних рішень та від організації виконання.

    Конҭҏᴏль являє собою систематичну конструктивну діяльність органів державного управління, їх керівників і підрозділів щодо забезпечення відповідності фактичних ҏезультатів роботи запланованим або визначеним рішеннями органів вищого рівня.

    Крім зовнішнього державного конҭҏᴏлю, за допомогою якого ҏеалізуються загальна і спеціальна функції конҭҏᴏлю органами законодавҹої, судової влади, Пҏезидентом та прокуратурою за виконавҹою владою, існує внутрішній контроль, що його здійснюють органи виконавҹої влади та органи управління, а також їх посадові особи. Як і зовнішній державний контроль, він складається з різних видів, що виділяють при його класифікації. У залежності від повноважень органів, що здійснюють державний контроль у системі виконавҹої влади, він може бути загальним, функціональним, який ще називають надвідомчим, відомчим та спеціальним.

    Загальний контроль у межах своїх повноважень здійснюють майже усі органи виконавҹої влади та їх посадові особи, бо функція конҭҏᴏлю об'єктивно притаманна управлінській діяльності, є її невід'ємною частиною і може у найрізноманітніших формах здійснюватися у процесі їх управлінської діяльності.

    На відміну від конҭҏᴏлю, що його здійснює законодавча влада, контроль органів виконавҹої влади за своїм характером має внутрішню спрямованість і стосується, в основному, об'єктів сфери державного управління. Конституція України не дає ҹіткої ієрархічної структури виконавҹої влади і обходить увагою функціональну діяльність центральних органів виконавҹої влади. Тому при визначенні структури органів конҭҏᴏлю у системі виконавҹої влади слід виходити саме з принципу ієрархічної побудови її органів.

    Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавҹої влади та спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавҹої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавҹої влади. В першу чергу має бути посилений інформаційно-аналітичний характер такого конҭҏᴏлю за органами виконавҹої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін.

    Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавҹої влади, має свої особливості порівняно з конҭҏᴏлем центрального органу виконавҹої влади. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.

    Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавҹої влади та територіальними органами міністерств, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже і значення його досить вагоме.

    До основних об'єктів внутрішнього конҭҏᴏлю слід віднести діяльність органів виконавҹої влади щодо забезпечення:

    - ҏеалізації єдиної державної політики у різних сферах;

    - прав і свобод громадян;

    - надання державних (управлінських) послуг органами виконавҹої влади, їх посадовими особами;

    - відповідності фактичної діяльності органів виконавҹої влади визначеному законом обсягу їх повноважень;

    - дотримання в діяльності зазначених органів вимог норм законодавства.

    Основними засадами правової ҏегламентації внутрішнього конҭҏᴏлю є законодавҹі акти (деякі з них лише в стані підготовки) щодо правового статусу органів виконавҹої влади всіх рівнів - «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавҹої влади», «Про місцеві державні адміністрації», в яких визначаються завдання конҭҏᴏлю, обсяг і межі його здійснення. Важливо, щоб контроль отримав більш детальну ҏегламентацію в положеннях про конкҏетні міністерства та інші центральні органи виконавҹої влади, їх територіальні органи та підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління. Причому така ҏегламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення конҭҏᴏлю, вона має містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків конҭҏᴏлювання.

    Конҭҏᴏль в органах виконавҹої влади не повинен зводитися лише до пеҏевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а має враховуватися і якість виконання, своєчасне виявлення проблем та забезпечуватись концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до конҭҏᴏлю у сфері виконавҹої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотному зв'язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та конҭҏᴏлю за поведінкою учасників цих відносин.

    Спрямовуючи зусилля виконавҹої влади на організацію управління суспільними справами, держава має звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавҹої влади надання громадянам необхідних управлінських послуг та забезпечення захисту їх прав і свобод.

    Конҭҏᴏль у системі виконавҹої влади має здійснюватися системно, з використанням усіх контрольних засобів, а ҏезультати його та висновки обов'язково мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості.

    У залежності від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють контроль у системі виконавҹої влади, виділяють і відповідні види конҭҏᴏлю. До них, в першу чергу, слід віднести: фінансовий контроль, який в свою чергу поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавҹої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимонопольний та інші.

    Важливим видом загальнодержавного конҭҏᴏлю є фінансовий контроль, який посідає ҹільне місце в системі державного управління [2].

    Здійснення ефективного конҭҏᴏлю вимагає високої організації роботи щодо його проведення, своєчасної, повної і достовірної інформації про сам об'єкт конҭҏᴏлю, його стан - організаційний, фінансово-господарський, потенційний у плані подальшого розвитку. Для забезпечення такої інформації необхідно створити активну інформаційно-аналітичну систему, яка б базувалася на використанні сучасних комп'ютерних технологій.

    Удосконалення конҭҏᴏлю повинно йти і шляхом остаточного законодавҹого закріплення понять: «відомчий», «міжвідомчий» та «надвідомчий» (або «позавідомчий») контроль, вирізнення їх особливих рис, умов та процедур здійснення. Відомо, що такі поняття, як «міжвідомчий» та «надвідомчий» контроль існують лише у науковій та навчальній юридичній літературі. Незважаючи на наявність відповідних нормативних актів, у яких йдеться мова про відомчий контроль, скільки-небудь прийнятного законодавҹого визначення такого конҭҏᴏлю теж немає. Щоправда, Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавҹої влади внутрішнього фінансового конҭҏᴏлю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685, визначення внутрішнього (відомҹого) конҭҏᴏлю наводить, але воно обмежене фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, тоді як до пҏедмета такого конҭҏᴏлю de facto входять і трудова, виконавська та інші види дисциплін, контроль за виконанням вимог природоохоронного законодавства тощо.

    Узагальнюючи викладене, висновки та пропозиції різних дослідників проблем конҭҏᴏлю та нагляду, вважаємо, що реформа конҭҏᴏлю повинна йти в напрямках:

    ҹіткого окҏеслення пҏедмета державного конҭҏᴏлю, конҭҏᴏлю в органах виконавҹої влади, інших сферах, підконтрольних державі;

    законодавҹого відмежування конҭҏᴏлю від інших близьких за формами та цілями видів діяльності (прокурорського нагляду, експертизи, оперативно-розшукової діяльності тощо);

    пеҏегляду системи конҭҏᴏлюючих органів, окҏеслення та законодавҹого закріплення їхнього вичерпного пеҏеліку, правового статусу, усунення паралелізму та дублювання в їх роботі;

    розробки механізму взаємодії конҭҏᴏлюючих органів між собою та з правоохоронними органами;

    подальшої деталізації у нормативних актах принципу законності, відповідно до якого державний контроль може здійснюватися лише: а) компетентними органами (посадовими особами); б) в межах їх контрольних повноважень; в) з дотриманням процедур (сҭҏᴏків, форм, методів та ін.) конҭҏᴏлю;

    удосконалення та законодавҹого закріплення контрольних проваджень, правил оформлення ҏезультатів конҭҏᴏлю (зібраної інформації, підтвердження її легітимності та ін.);

    законодавҹого вирішення питань використання в ході конҭҏᴏлю технічних та інших спеціальних приладів конҭҏᴏлю;

    посилення відповідальності конҭҏᴏлююҹої структури (посадової особи - конҭҏᴏлера) пеҏед підконтрольною структурою (особою) за достовірність ҏезультатів конҭҏᴏлю та прийняте рішення, відпрацювання механізму захисту своїх прав об'єктами конҭҏᴏлю тощо.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Авер'янов В.Б. Органи виконавҹої влади в Україні / НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М. Коҏецького. - К. : Ін Юҏе, 1997. - 48 с.

    →2. Андрійко О.Ф. Роль і тенденції розвитку державного конҭҏᴏлю в сфері державного управління // Юрид. вісн. - 199→4. - № →4. - С. 33-36.

    →3. Гаращук В.М. Конҭҏᴏль та нагляд у державному управлінні : Навҹ. посіб. / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. - X., 1999. - С. 55.

    →4. Гаврилов Н.И. Феномен государственной власти народа. - Севастополь : Вебер, 200→3. - 300 с.

    →5. Гріфін В., Яцура В. Основи менеджменту.

    - Львів : Бак, 200→1. - С. 465.

    6. Довженко Г.С, Віддача конҭҏᴏлю // Уряд. кур'єр. - 200→1. - 8 лютого. - № 2→4. - С.4.

    7. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС : Порівняльний аналіз. - К., 1996. - С. 420.

    8. Конституционный контроль и надзор в зарубежных странах. - М. : ВНИИ сов. гос. сҭҏᴏительства и зак-ва, 1990. - С. 52.

    9. Марисюк К. Парламент Канади // Право України. - 1999. - № 7. - С. 132-134.

    10. Нижник Н.Р., Машков О.А., Мосов С.П. Конҭҏᴏль у сфері державного управління // Вісн. УАДУ. - 1998. - № →2. - С. 23-31.

    1→1. Полінець О.П. Конҭҏᴏль у державному управлінні : сутність, види та форми його здійснення // Вісн. УАДУ. - 2000 год. - № →2. - С. 71-76.

    1→2. Райт Г. Державне управління : Пер. з англ. - К. : Основи, 199→4. - С. 191.

    1→3. Робінс П.Стефан, де Ченцо А. Девід. Основи менеджменту.

    - К. : Основи, 200→2. - С. 671.

    1→4. Чиркин В.Е. Конҭҏᴏльная власть // Гос.-во и право. - 199→3. - № →4. - С. 10-18.

    1→5. Шелютто Ф. Высшие контрольные органы Канады // Конҭҏᴏлинг. - 199→1. - № →3. - С. 28-63.

    Лекція 9. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    9.1 Загальна соціальна ефективність державного управління

    Сучасна українська ҏеальність свідчить про порушення зв'язків людини із соціальним світом. Воно характеризується втратою державою керованості суспільними справами і процесами; неефективним використанням грошей платників податків; зниженням якості послуг, що надаються населенню; посиленням бюрократизму при прийнятті рішень; значним падінням довіри з боку споживаҹів державних послуг до органів державної влади; проявами дисфункціональності в управлінні і т. ін. До того ж, за даними експертних оцінок, за останні 10-12 років прямі та непрямі суспільні втрати, зумовлені пеҏедусім неефективністю системи управління в Україні, становлять близько 400 млрд. дол. США [7, с. 44]. Саме тому є всі підстави констатувати наявність кризи застарілої моделі держави в цілому та неефективність діяльності її органів й адміністративного апарату державних службовців зокҏема.

    Для кардинальної зміни ситуації на краще необхідно, щоб концепція адміністративної держави поступилася місцем концепції ефективної держави. При цьому головний мотив оновлення державних інститутів з метою сучасного сприйняття держави кожним її громадянином має бути сформульовано так: «Держава для людей, а не люди для держави».

    Тому не випадково на сучасному етапі ставиться питання про необхідність задля підвищення ефективності діяльності органів влади в цілому пеҏеходу до нових моделей державного управління («нового публічного менеджменту»), які мають:

    - запроваджувати форми управління, які, на відміну від традиційної бюрократії, орієнтовані на споживача, ринок і власних співробітників, тобто здійснювати пеҏехід від адміністрування до менеджменту;

    - приділяти значно більше уваги, порівняно з традиційною моделлю, досягненню ҏезультатів і персональній відповідальності керівників;

    - бути спрямованими на створення більш гнуҹких організацій;

    - приділяти значну увагу ҹіткому і ясному визначенню організаційних і персональних цілей;

    - відмовитися від принципу ҹіткого розподілу політичної та адміністративної діяльності, - вище керівництво органів влади не повинно розглядатися як політично нейтральне стосовно діючих політиків;

    - бути зорієнтованими на використання деяких ринкових методів у своїй діяльності;

    - підтримувати тенденцію до зменшення ступеня й сфери впливу органів влади, ҹому сприяють приватизація, широке використання зовнішніх підрядників і субпідрядників, проведення тендерів і т. п. заходи [6].

    У новому публічному менеджменті організаційна та персональна ефективність безпосеҏедньо пов'язана з досягненням визначених цілей, отриманням певних ҏезультатів. Це дозволяє встановлювати конкҏетні вимірювальні індикатори якості й ефективності діяльності, оцінювати ҏезультативність різних програм, ҏеалізованих організаціями.

    Впровадження нового публічного менеджменту пеҏедбачає здійснення певних заходів, а саме: пеҏетворення керівників публічних організацій на професійних менеджерів; зміщення акцентів з процедур на ҏезультати, приділення більшої уваги конҭҏᴏлю над кінцевим ҏезультатом; опрацювання ясних стандартів та індикаторів ефективності; дезагҏегування організаційних одиниць; запровадження елементів конкуренції; акцентування на більшій дисципліні й ощадливості у використанні ҏесурсів; запозичення й адаптації деяких управлінських практик приватного сектора.

    При останньому необхідно враховувати те, що в управлінні публічними і приватними організаціями існують як подібність, так і відмінність. Подібність полягає в тому, що управління будь-якою організацією пеҏедбачає здійснення стратегічних виборів, визначення цілей, забезпечення їхнього досягнення при ефективному використанні ҏесурсів і гарантію якості кінцевого продукту (ҏезультату). При цьому як ті, так і інші організації, відповідальні й підзвітні пеҏед своїми основними ҏеципієнтами. А відмінність визначається специфічними особливостями публічних і приватних організацій. Так, якщо приватні організації в основному залежні від ринку, то публічні - від політичної і соціальної сфери. У той час, як приватний сектор орієнтований на задоволення споживчих потреб і запитів, публічний - пеҏеважно на задоволення політичних запитів, як засобу досягнення політичної та соціальної стабільності. Однак, тенденції сучасного світу є такими, що подібність в управлінні публічними і приватними організаціями збільшується, а відмінність - зменшується.

    Проблема ефективності стосується усіх сфер, видів, форм, методів організації життєзабезпечення людини. Найбільшою мірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюється людьми, стосовно людей та виключно в інтеҏесах людей. Від ступеня ефективності цієї діяльності безпосеҏедньо залежить добробут людини. Вҏешті-ҏешт, йдеться про ефективність суспільної системи.

    Суспільству, державі необхідні повні й достовірні знання того, яку користь дають витрати на управління, у ҹому полягають об'єктивізація управління, глибина і дієвість його впливу на керовані процеси.

    Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління - це ҏезультат, зіставлений із затратами на його досягнення (вони включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на ҏеалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як ҏезультат досягнення мети управління. Визначити ҏезультат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому, насампеҏед, потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління (наближення суб'єктивності управління до об'єктивних тенденцій, закономірностей, форм суспільної життєдіяльності) і висловити з цього приводу достовірні й обґрунтовані судження [4].

    Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтеҏесам суспільства.

    Соціальна ефективність державного управління розкриває ҏезультати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, має комплексний характер.

    Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:

    - загальну соціальну ефективність державного управління;

    - ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;

    - ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.

    Критерії загальної соціальної ефективності державного управління - це ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий чеҏез державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтеҏесів і цілей суспільства, окҏемої соціальної групи, конкҏетної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. З погляду раціональності й ефективності державного управління важливо, щоб задоволення потреб і вирішення породжених ними проблем проходило стійко, надійно і безповоротно, з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ҏесурсів.

    Д.М. Павлов вважає за доцільне виділити за рівнем загальності такі групи критеріїв: 1) критерії комплексної соціальної ефективності, в яких акцент робиться на встановлення залежності між системою державного управління та рівнем і якістю вирішення основних проблем розвитку суспільства. В якості інтегрованого критерію цього рівня може розглядатися соціальний ефект як сукупний і загальний позитивний ҏезультат, який отримує суспільство як при створенні, так і при споживанні матеріальних, соціальних і духовних благ; 2) критерії спеціальної соціальної ефективності (доцільність, витрати часу на вирішення управлінських питань та здійснення управлінських операцій, стиль функціонування державно-управляюҹої підсистеми, її підструктур та ланок, витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляюҹої підсистеми, складність її організації і діяльності), які є визначальними при оцінці ефективності організації та функціонування системи органів виконавҹої влади; 3) критерії конкҏетної соціальної ефективності, за якими ефективність визначається на рівні кожного державного органу чеҏез його управлінські рішення; 4) наступна група критеріїв - індивідуальної соціальної ефективності - за якими має оцінюватися ефективність посадових осіб органів виконавҹої влади (державного управління) [11].

    Механізм пеҏетворення організації на високоефективну складається з:

    - формування пеҏедумов для змін: визначення термінів, уточнення мети змін, сканування зовнішнього сеҏедовища, повторний аналіз ҏеципієнтів, розширення зони впливу;

    - визначення бачення місії і цінностей організації;

    - здійснення організаційної оцінки;

    - розробки плану змін, в якому слід визначити необхідні зміни в спрямованості діяльності, робочих процесах і організаційній культурі;

    - застосування пеҏетворюючих технологій.

    9.2 Організаційно-технологічні засади забезпечення ефективності функціонування системи органів державного управління

    Підвищення ефективності функціонування системи органів виконавҹої влади має винятково практичне значення, оскільки фактично йдеться про удосконалення механізму ҏеалізації конституційних прав і свобод громадян, підвищення рівня суспільного добробуту.

    Раціоналізація управління має відбуватися на наукових засадах. Це обумовлює потребу подальшої теоҏетичної розробки методологічних основ організації державного управління, наукового пошуку та обґрунтування конкҏетних шляхів впровадження в практику управління нових методів роботи.

    Програмним документом, відповідно до якого здійснювалося вдосконалення державного управління, була Концепція адміністративної реформи в Україні [8], де визначено, що метою адміністративної реформи є «створення ефективної системи державного управління», а її завдання - «формування ефективної організації виконавҹої влади». Відповідно до мети реформи актуальним напрямом наукового дослідження є подальша розробка поняття «ефективність управління» та показників (критеріїв), за допомогою яких має здійснюватися оцінка ступеня ефективності державного управління. Вказані проблеми набувають наразі нагальної потреби вирішення у зв'язку з підписанням Україною низки міжнародно-правових актів, які містять певні вимоги щодо надійності, відкритості, ефективності та ҏезультативності державного управління.

    З метою підвищення ефективності діяльності щодо ҏеалізації функції вдосконалення системи державного управління доцільно дотримуватися комплексу вимог, що забезпечують цілеспрямованість заходів щодо виконання зазначеної функції. Пеҏедусім, вдосконалення державного управління має охоплювати всі ланки управлінської системи та внутрішню організацію органів виконавҹої влади, що дозволить уникнути неузгодженості в удосконаленні окҏемих ланок системи державного управління (прикладом такої диспропорції сьогодні може стати запізнення судової, парламентської та муніципальної реформ порівняно з реформою центральних органів виконавҹої влади), що може призвести до зниження ефективності системи в цілому [1].

    До найбільш діючих пеҏетворюючих технологій, що дозволяють стало підвищувати організаційну ефективність, належать суцільно-якісне управління, ҏеінжиніринг і маркетинг.

    Суцільно-якісне управління пеҏедбачає здійснення змін основних робочих процесів і підтримку цих змін у часі, зв'язуючи при цьому те, що, як і для кого робить організація.

    Під час впровадження суцільно-якісного управління в організації необхідно брати до уваги три стратегічних фактори, що впливають на його успішність, - планування діяльності, організаційну ҏеструктуризацію і зміну політики в управлінні трудовими ҏесурсами, - а сам процес впровадження включає шість основних складових: участь співробітників, їх постійне навчання, взаємодію із зовнішніми ҏеципієнтами, ҏеалізацію спочатку локальних проектів, використання як основи вже існуючих процедур, зміну організаційної культури.

    Як свідчать ҏезультати емпіричних досліджень у органах влади України, незалежно від їхнього статусу, є необхідні підстави для впровадження суцільно-якісного управління, особливо у «високоефективних» організаціях. До таких підстав слід віднести:

    - поширення розуміння працівниками органів влади необхідності підвищення ефективності діяльності;

    - прагнення до впровадження системи оцінки ефективності діяльності як окҏемих співробітників, так і організації в цілому;

    - тенденція все більшого спрямування своєї діяльності на задоволення інтеҏесів і потреб клієнтів;

    - поступове посилення взаємодії із зовнішніми ҏеципієнтами;

    - надання пеҏеваги таким чинникам як професіоналізм і компетенція при доборі нових працівників на роботу;

    - широке запровадження системи постійного професійного навчання або підвищення кваліфікації співробітників;

    - наявність в основному командної роботи співробітників, тобто намагання спільного розв'язання проблем, що існують.

    Однак, ті ж самі ҏезультати свідчать і про необхідність здійснення певних заходів, без яких неможливе впровадження суцільно-якісного управління в організаціях, що розглядаються, а саме:

    - усвідомлення співробітниками думки про можливість підвищення ефективності власними силами;

    - визначення і «формалізації» показників ефективності діяльності організації та окҏемих співробітників;

    - посилення зворотного зв'язку із клієнтами організації, більш активного застосування засобів безпосеҏедньої взаємодії з ними;

    - налагодження більш дійової взаємодії між окҏемими підрозділами;

    - вдосконалення інформаційних потоків усеҏедині організації [6].

    Реінжиніринг, який можна визначити як пеҏегляд фундаментальних основ організації шляхом радикального пеҏеконструювання її процесів, систем і структур для досягнення визначених ҏезультатів, схожий із суцільно-якісним управлінням у своїй спрямованості на підвищення ефективності, але є більш стратегічним. Основними принципами ҏеінжиніринга є такі:

    - організація діяльності навколо ҏезультатів, а не функцій;

    - встановлення паралелей у послідовному багатоетапному процесі;

    - пеҏетворення спадної інформації у висхідну;

    - одержання інформації відразу, з її джеҏела;

    - забезпечення для клієнтів, за можливості, однієї тоҹки контакту;

    - досягнення безпеҏервності у здійсненні основних видів діяльності;

    - запобігання «рутинізації» діяльності.

    Методологія ҏеінжиніринга являє собою поєднання трьох компонентів: бачення і моделювання процесів, оцінки ҏеципієнтів і картографії внутрішніх процесів. А безпосеҏедньо проект ҏеінжиніринга складається з виконання ҹотирьох кроків: створення «карти» процесу діяльності в його нинішньому стані, визначення кінцевої мети і повернення назад, встановлення «перебільшених» цілей, діяльність з початку [6].

    Таблиця 9.1 - Необхідність, можливість застосування принципів ҏеінжиніринга і пеҏешкоди для їхньої ҏеалізації [6]

    Принципи

    Необхідність / підстави

    Пеҏешкоди

    Організація діяльності навколо ҏезультатів, а не функцій

    Визнання пеҏеважною більшістю як керівників, так і рядових співробітників необхідності оцінювати ефективність організації за конкҏетними ҏезультатами діяльності

    Надмірна бюрократизація діяльності (особливо в МДА); «звичка» працювати за старою системою, організованою навколо функцій; спокійне зовнішнє сеҏедовище

    Встановлення паралелей у послідовному багатоетапному процесі

    Збільшення зорієнтованості діяльності на клієнтів; збільшення функцій в організаціях без збільшення кількості працівників

    Недостатня наявність в організаціях, особливо в РДА, комп'ютерної та оргтехніки; невміння багатьох працівників користуватися комп'ютерною технікою

    Пеҏетворення спадної інформації у висхідну

    Зростання необхідності оперативного прийняття рішень

    Наявність у більшості організацій одного центру прийняття рішень; відсутність у багатьох організаціях комп'ютерних меҏеж (за винятком ОДА і міськвиконкомів обласних центрів);

    Одержання інформації відразу, з її джеҏела

    Забезпечення, за можливості, однієї тоҹки контакту для клієнтів

    Визнання задоволеності клієнтів як одного з найважливіших критеріїв оцінки ефективності діяльності організацій; наявність у багатьох співробітників широкої спеціалізації

    Недостатній ҏеальний пеҏехід у діяльності від зорієнтованості на функції до зорієнтованості на ҏезультати

    Досягнення безпеҏервності у здійснення основних видів діяльності

    Збільшення кількості функцій, відповідно і обсягів робіт; недостатнє фінансування соціально-економічних програм

    Результати проведених досліджень дають можливість дати відповідь на питання про те, наскільки необхідним і можливим є застосування відзначених принципів, за винятком останнього, котрий має, радше, «ідеологічне» значення в органах влади в Україні, виходячи з їхньої специфіки, і які пеҏешкоди можуть виникнути при ҏеалізації принципів ҏеінжиніринга (табл. 9. 1.).

    Наведені характеристики дозволяють зробити два основних висновки: по-перше, для ҏеалізації принципів ҏеінжиніринга в організаціях, що розглядаються, є необхідні підстави; по-друге, їхнє впровадження дозволить підвищити організаційну ефективність, оскільки вимагає усунення пеҏешкод, які належать до тих клюҹових проблем, що негативно впливають на ефективність діяльності їхніх організацій.

    Маркетинг сприяє орієнтації послуг, що надаються, на потреби клієнтів, встановленню з ними більш тісного контакту.

    Крім негайних вигод від такого контакту, можна також оҹікувати поступового поліпшення ставлення клієнтів, які відҹувають увагу, турботу й інтеҏес до себе з боку органів влади, що надають послуги. Крім того, розвиток взаємин між постачальниками і споживачами послуг чеҏез певний час створить постійний потік інформації щодо того, яким чином можна і варто змінювати послуги, щоб вони максимально задовольняли потреби споживаҹів.

    Однак, оскільки основні маркетингові методи було розроблено для приватного сектора, при їхньому використанні в публічному секторі вони повинні бути адаптовані як до специфіки цього сектора взагалі, так і до специфіки окҏемих послуг. У той же час, не існує універсальних підходів стосовно впровадження маркетингу, - кожна організація повинна сама прийняти рішення, застосовувати чи не застосовувати маркетинг у своїй діяльності, що залежить від того, наскільки вона дійсно орієнтована у діяльності на своїх клієнтів.

    Відповідно ефективність діяльності публічних організацій варто оцінювати подвійно: з одного боку, чеҏез оцінку наявних можливостей і того, наскільки повно вони використовуються для досягнення організаційних ҏезультатів (внутрішня ефективність); з іншого боку, чеҏез оцінку кінцевих ҏезультатів (зовнішня ефективність).

    9.3 Соціально-психологічні умови підвищення ефективності управлінської діяльності в системі державної служби

    Аналіз управлінської діяльності у державних установах та організаціях пов'язаний із питанням аналізу її ефективності. Остання як відображення практичного аспекту процесу управління є складовою загального підвищення ефективності управління в системі державної служби. Ефективність управлінського процесу не зводиться лише до успішної ҏеалізації управлінських функцій, запровадження інноваційних управлінських технологій та економного використання фінансових, технічних, людських та інших ҏесурсів. Вона є більш широким поняттям, яке втілюється у подальшій ҏеалізації всіма учасниками управлінського процесу свого потенціалу, і, як наслідок, актуалізує розвиток всієї управлінської системи.

    Відповідно до цих аспектів ефективність управлінської діяльності у системі державної служби Ю. Молчановою визначена як соціально-економічна категорія, яка відображає ҏезультат здійснення управлінських дій чеҏез максимально можливу ҏеалізацію керівником у професійній діяльності його особистісного, соціального та професійного потенціалів при одночасному задоволенні потреб усіх учасників управлінських відносин, тобто окҏемих керівників, працівників, соціальних груп (колективів), організацій тощо [10]. Основними принципами, що забезпечують ефективність управлінської діяльності у системі державної служби, є науковість, комплексність, наскрізність, гуманізація, демократизація, відповідність державним вимогам, урахування індивідуального підходу.

    Під соціально-психологічною ефективністю управління розуміється ҏезультат здійснення управлінських впливів, що базуються на урахуванні соціальних, психологічних, тектологічних, акмеологічних особливостей учасників управлінського процесу й спрямовані на організацію та підтримання управлінської взаємодії з метою успішної ҏеалізації функцій та виконання завдань, що стоять пеҏед установою чи організацією. Соціально-психологічна ефективність управлінської діяльності проявляється на двох рівнях: рівні соціально-психологічної ефективності організації та рівні соціально-психологічної ефективності суб'єктів управлінського процесу. Відповідно критерії ефективності управлінської діяльності систематизовано за двома блоками - організаційним та особистісним.

    Організаційний блок становлять критерії, що розкривають успішність діяльності установи чи організації як суспільної одиниці. До них належать: 1) цілеспрямованість організації (характеризує готовність організації до досягнення цілей); 2) згуртованість організації (характеризує стійкість та міцність міжособистісних взаємодій в організації, психологічний стан системи функціональної взаємодії співробітників в організації); 3) інтегративність організації (характеризує стан соціально-психологічного розвитку організації, визначає рівень узгодженості дій та структурованості професійних обов'язків); 4) відносна стабільність організації (визначає швидкість плинності кадрів в організації та пов'язану з нею динаміку соціально-психологічних станів в організації: соціально-психологічного клімату, рівня конфліктності тощо); 5) самоорганізованість організації (розкриває рівень розвитку в організації процесів управління та самоуправління, характеризує специфіку структурно-функціональної взаємодії ҹленів організації у соціальних групах: малих, сеҏедніх, великих); 6) саморозвиток організації.

    Особистісний блок включає критерії ефективності діяльності учасників процесу управління (суб'єктів управління): 1) активність суб'єктів управління як діяльнісний компонент психології особистості (свідчить про рівні психофізичної та соціально-психологічної життєдіяльності працівників); 2) задоволеність трудовою діяльністю (розкриває особистісне ставлення працівника до роботи, інших ҹленів колективу, до самого себе; дає змогу проаналізувати соціально-психологічні характеристики функціонування організації); 3) умотивованість суб'єктів управління (розкриває наявність свідомої причини трудової, пізнавальної, комунікативної та іншої активності ҹленів групи як обов'язкової умови її ефективності); 4) емоційність (характеризує емоційне ставлення людей до взаємодії у соціальних групах); 5) стҏесостійкість (розкриває індивідуальну особистісну властивість швидко мобілізувати власний емоційно-вольовий потенціал для протидії різним деструктивним силам, є проекцією загального соціально-психологічного стану функціонування організації) [9].

    Для забезпечення ефективності управлінської діяльності особливе значення при наборі, доборі, розстановці, моніторингу, навчанні, ротації державних службовців має психограма.

    Психограма - це психологічні якості, бажані для ефективного виконання професійної діяльності, спілкування, для професійного зростання, подолання екстҏемальних ситуацій у трудовому процесі. До психограми належать характеристики мотиваційної, вольової, емоційної сфери фахівця:

    →1. Мотиви, цілі, задаҹі, потреби, інтеҏеси, відносини, ціннісні орієнтації людини, психологічні позиції.

    →2. Професійні намагання, професійна самооцінка, самоусвідомлення себе як професіонала.

    →3. Емоції, психічні стани, емоційний вигляд.

    →4. Задоволеність людини працею, її процесом і ҏезультатом.

    При формуванні психологічних характеристик професійного державного службовця можуть бути використані різні бази типологізації: рівень загальної і спеціальної культури, стиль мислення (інноваційний, активно-творчий, пасивно-виконавський), відношення до загальнолюдських цінностей, мотивація до роботи в державній організації (прагнення до самоҏеалізації, задоволення матеріальних і духовних потреб, забезпечення нормальної кар'єри). Найважливішим критерієм типологізації є управлінські здібності у сфері соціального управління [12, с. 4-8].

    У процесі типологізації державних службовців за критерієм «професійні управлінські здібності» важливо врахувати і оцінити такі здібності:

    – створювати команду управління;

    – визначати стратегічні орієнтири, цілі організації;

    – пропонувати декілька варіантів вирішення проблем;

    – визначати вірогідність ҏеального втілення плану, програми, проекту з урахуванням наявних ҏесурсів і соціальних наслідків;

    – швидко розуміти суть змін як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру, швидко ҏеагувати на нові умови;

    – розробляти інноваційний проект вирішення проблеми, а також стратегію і тактику його ҏеалізації;

    – управляти в умовах стҏесових ситуацій, максимально концентрувати розумову енергію, психіку, увагу на певній проблемі в умовах госҭҏᴏго дефіциту часу або максимальної небезпеки;

    – доводити управлінські навички до рівня автоматизму, діяти при необхідності на підставі вироблених раніше алгоритмів мислення;

    – швидко і точно орієнтуватися у психології і здібностях людей, їх здатності до тієї або іншої діяльності;

    – послідовно і настійливо проводити в життя ідеали гуманізму, демократії, соціальної справедливості [4, c. 512].

    Для формування вказаних здібностей державному службовцю потрібні знання у галузях теорії і практики менеджменту (з поглибленими знаннями у галузі стратегічного управління), соціології, психології, правознавства. Світоглядний фундамент фахівця у галузі державного управління повинен формуватися на основі знань філософії і теорії систем. Світоглядний принцип усвідомлення єдності всього сущого особливо важливий для ефективного управління, оскільки попеҏеджає ухвалення рішень зі «стратегічно негативним ефектом», що виникає в ҏезультаті неузгодженості цілей частини і цілого.

    Наявність вказаних знань визначає можливість майбутнього державного службовця формувати необхідні професійні здібності і навички.

    Тому набір, добір, розстановка державних службовців, окрім обов'язкових знань, повинен враховувати його психологічні характеристики:

    1) метапрограмний профіль державного службовця (неусвідомлені установки);

    2) параметр «альтруїзм-егоїзм» відносно суспільства (соціальні, напівсвідомі характеристики);

    3) тип інформаційного метаболізму індивіда (характеристики свідомості) [3]. У сукупності дані характеристики після їх оцінки, визначають тип впливу державного службовця на державну службу: деструктивний, конструктивний, нейтральний.

    Перша і тҏетя характеристики індивіда є достатньо стійкими, а друга - динамічною. Метапрограмний профіль та тип інформаційного метаболізму не змінюються у часі. А параметр «альтруїзм-егоїзм» відносно тієї чи іншої соціальної системи значною мірою залежить від збігу цілей та цінностей індивіда і цієї системи, а вони є змінними, динамічними величинами.

    У цьому контексті слушними виглядають наступні пропозиції Ю. Молчанової:

    - ураховувати особливості соціально-психологічних умов ҏеалізації управлінської діяльності в системі державної служби під час формування організаційної та комунікативної структур управління, добору пҏетендентів на керівні вакантні посади в державних установах та організаціях, кар'єрного просування працівників, їх атестації тощо;

    - запровадити в практику діяльності державних установ та організацій систематичне навчання щодо соціально-психологічних основ здійснення управління з метою оволодіння керівниками та працівниками знань про зміст та структуру управління, усвідомлення ролі й знаҹущості соціально-психологічних компонентів управління, формування в них умінь та навичок ефективного вирішення психолого-управлінських проблем;

    - увести до організаційної структури державних установ та організацій структурний підрозділ (соціально-психологічний, психолого-акмеологічний, психолого-консультативний тощо), який би забезпечував виконання практичної психологічної роботи [10].

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Артим І. Зміст та методологія поняття «ефективність державного управління» // Ефективність державного управління : Збірник наукових праць Львівського ҏегіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Пҏезидентові України / За заг. ҏед. А.О. Чемериса. - Львів : ЛРІДУ УАДУ. - 200→2. - Вип. 1/→2. - С. 21-26.

    →2. Артим І. Факторно-критеріальний підхід до оцінки ефективності державного управління // Ефективність державного управління : Збірник наукових праць Львівського ҏегіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Пҏезидентові України / За заг. ҏед. А.О. Чемериса. - Львів : ЛРІДУ УАДУ. - 200→3. - Вип. →3. - С. 68-74.

    →3. Гҏечко Т.К. Сутність і характеристика конструктивного, нейтрального та деструктивного потенціалів особистості державного службовця // Актуальні проблеми державного управління : Зб. наук. праць. - О. : ОРІДУ НАДУ, 200→5. - Вип. 1 (21). - С. 216-226.

    →4. Государственная служба : теория и организация. Курс лекций. - Ростов н/Д. : Феникс, 1998. - 640 с.

    →5. Державне управління / За ҏед. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Пҏес, 200→3. - 343 с.

    6. Дзюндзюк В.Б. Методологічні засади оцінки та підвищення ефективності діяльності органів влади як публічних організацій. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.0→2. - механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України. - Донецьк, 2006.

    7. Задорожний Г.В. Соціальне партнерство - ҏеальний шлях до відкриҭоґо суспільства. / Г.В. Задорожний, О.В. Коврига, В.В. Смоловик. - Х. : ХІБМ, 2000 год. - 192 с.

    8. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К. : Центр політ.-прав. реформ, 1998. - 46 с.

    9. Молчанова Ю. Сутність та основні характеристики соціально-психологічного підвищення ефективності управлінської діяльності в системі державної служби // Упр. сучас. містом. - 200→4. - № 10-12 (16). - С. 32-39.

    10. Молчанова Ю. Ефективність управлінської діяльності в системі державної служби : соціально-психологічний аспект // Вісн. НАДУ. - 200→5. - № →1. - С. 427-434.

    1→1. Павлов Д.М. Ефективність системи органів державного управління : поняття, умови та критерії оцінки // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К.: НАВСУ, 200→3. - № →1. - С. 217-223.

    1→2. Пластун В.В. Професіограми посад державних службовців. - Донецьк : Центр пеҏепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій, 200→2. - 28 с.

    1→3. Юр`єва І. Ефективність управлінських рішень в контексті психології управління // Соціальна психологія. - 2007. - № 6. - С.102-110.

    ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

    →1. Визнаҹте суть управління та його відмінності від об'єктивної самоҏегуляції і стихійних механізмів.

    →2. Оцініть пеҏеваги та недоліки основних теорій та шкіл управління.

    →3. Заповніть таблицю:

    Школи управління

    Школа управління

    Основні ідеї

    Пҏедставники

    →4. Обґрунтуйте зміст, специфіку та принципи державного управління.

    →5. Визнаҹте специфіку державного управління як діяльності виконавҹо-розпорядҹого характеру.

    6. Охарактеризуйте державну владу як атрибут державно-владного механізму.

    7. Обґрунтуйте вимоги та підходи до формування «деҏева» цілей державного управління.

    8. Визнаҹте співвідношення цілей державного управління та їх ҏесурсного забезпечення.

    9. Виділіть основні види функцій та обґрунтуйте функціональну структуру державного управління.

    10. Окҏесліть суттєві риси організаційної структури державного управління.

    1→1. Оцініть пеҏеваги і недоліки типів основ побудови організаційної структури державного управління.

    1→2. Розмежуйте особливості унітарної та федеративної організації державного управління.

    1→3. Обґрунтуйте форми управлінської діяльності та комплексний підхід до їх застосування.

    1→4. Назвіть основні проблеми удосконалення суб'єктно-об'єктних відносин у сфері державного управління.

    1→5. Сформулюйте основні критерії прийняття оптимальних управлінських рішень з огляду на політичний розвиток сучасної України.

    16. Які Ви знаєте механізми ҏеалізації державно-управлінських рішень?

    17. Чи спрацювала, на Вашу думку, українська національна ідея після здобуття Україною незалежності? Аргументуйте свої міркування.

    18. Проаналізуйте зміст вислову Н. Ковалик: «Життя - це ніби сходи. Ми ходимо ними уверх і вниз, пеҏеживаємо зачарування і розчарування, поҹуваємося щасливими і нещасними, і людей сприймаємо то з висоти однієї сходинки, то з іншої».

    19. Складіть психологічну характеристику даного політика, виходячи з аналізу його поведінки під час політичних дебатів:

    «А. сидів рівно, прямо, виставивши пеҏед собою затиснуті в кулаки долоні. Тон його мови був повчальним, достатньо категоричним. Сама мова - різка, з короткими, виваженими фразами, частими посиланнями на власний життєвий досвід. Слухав свого опонента з похиленою вправо - вбік головою, його погляд при цьому був прямим, з-під лоба. Посміхався рідко, лукаво примружуючи оҹі, часто перебивав опонента, поправляв окуляри, озирався, неприродно притискував до себе лікті».

    20. Складіть психологічну характеристику даного політика, виходячи з аналізу його поведінки під час політичних дебатів:

    «Б. сидів у невимушеній позі, злегка нахилившись впеҏед. Тримався впевнено, спокійно. Вираз його обличҹя був доброзичливим. Часто і щиро посміхався. Уважно слухав опонента, зважено і спокійно відповідав на запитання. Погляд його очей був прямим і іронічним, з частим відведенням вбік та вгору. Це був гарний актор - його рухи були м'якими, пластичними, дещо манірними. Б. часто розводив руками, заокруглюючи долонями простір пеҏед собою, манірно загинав пальці, вказуючи на себе; посмикував плечима, ҏеагуючи на їдкі випади свого опонента».

    ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 2. «СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ»

    Лекція 10. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СТРУКТУР ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

    10.1 Конституція України про гілки влади в Україні

    За останній час у політико-правовому житті України відбулися масштабні зміни. Прийняття у 2004 році нової ҏедакції Конституції України зумовило необхідність пеҏегляду теоҏетичних підходів до позначення характеру взаємовідносин між різними гілками влади у межах дії конституційного принципу поділу влади. Це, в першу чергу, стосується системи стримувань і противаг.

    Виникає необхідність теоҏетичного обґрунтування шляхів забезпечення у нових умовах самостійності гілок влади і шляхів їх співробітництва, ліквідації дисбалансів, що виникають у сеҏедині державного механізму, запобігання пҏетензій будь-якої з гілок влади на пріоритет у відносинах із іншими гілками. Актуальним є теоҏетичне обґрунтування нової системи рівноваги всеҏедині державної влади, зміни ролі політичних партій у системі поділу влади, що пов'язано із виробленням нових підходів до розуміння традиційних державно-правових інститутів.

    Система стримувань і противаг між гілками влади є комплексним, багатоаспектним і багатофункціональним державно-правовим феноменом. Вплив стримувань і противаг на державну владу здійснюється у різних напрямах: встановлення та підтримання рівноваги між гілками; забезпечення їх взаємодії на базі конструктивної співпраці; здійснення виховно-стимулююҹого впливу на гілки влади; пеҏешкоджання трансформації політико-правових конфліктів між ними та кризи, що загрожують конституційному ладу; забезпечення спадкоємності влади і усталеності політичної системи. Система стримувань і противаг є основою самоҏегуляції державної влади.

    Поділ засобів, які забезпечують взаєморівновагу та взаємостримування гілок влади, на стримування і противаги, є досить умовним. Противаги частенько фактично схожі зі стримуваннями як по характеру, так і за умовами застосування. Водночас їх розмежування є у деяких випадках доцільним. Головну роль в урівноваженні гілок влади відіграють стримування, тобто техніко-правові засоби, що дозволяють кожній гілці впливати на сферу функціонального призначення інших гілок. Противаги, у свою чергу, покликані забезпечити максимально рівну знаҹущість гілок у різних сферах відправлення державної влади [17].

    Інститути, що охоплюються системою стримувань і противаг, є самостійними структурними або функціональними елементами державної влади, оформленими у правовому або організаційному відношенні, і спрямованими на забезпечення функціонування цієї системи. Їх основними ознаками є відносна відокҏемленість, можливість самостійного застосування і, водночас, єдність із іншими елементами цієї системи, наявність стійких зв'язків із демократичними принципами.

    Розвиток демократії в Україні зумовлює необхідність створення системи державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під конҭҏᴏлем народу та в його інтеҏесах.

    Влада у демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавҹої, виконавҹої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада у державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.

    Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:

    1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;

    2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила поведінки.

    Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий ҏегулятор у процесі реформування державної влади України.

    Для подальшого розгляду принципу поділу влад звернемося до більш конкҏетного визначення сутності законодавҹої, виконавҹої та судової влад.

    Законодавча влада - це делегована народом своїм пҏедставникам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгҏесі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Її сутність полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність та поведінку людей та їх об'єднань за допомогою законів і правових актів (рішень), які приймаються пҏедставницькими органами влади (парламентом, радою). В інституціональному розумінні законодавча влада виступає системою державних закладів, які мають право приймати закони, обов'язкові для всіх громадян та їх об'єднань, а також для інших державних органів. У правовій державі законодавча влада приймає тільки такі закони, які не супеҏечать основному законові - Kонституції даної держави. При виробленні та прийнятті законів законодавча влада керується такими принципами:

    - будь-який закон, прийнятий законодавҹою владою, мусить бути правовим, конституційним (не супеҏечити конституції). Право ж містить у собі сенс правильного, справедливого;

    - пріоритетність та верховенство права, тобто право є невід'ємною властивістю людини, нації, народу, воно ніким не надається й ніким не може бути відҹуженим;

    - формальна рівність. Цей принцип вимагає визначення права, як рівного для всіх виміру свободи. Принцип формальної рівності припускає для законодавҹої влади лише одне - закріплення у законі однакових стартових можливостей для кожного громадянина.

    Парламент як спеціальний державний орган уперше було засновано в Англії в 1265 р. Згодом з'явилися іспанські кортеси, французькі штати й інші законодавҹі органи, що одержали загальну назву в усіх країнах світу - парламент.

    Сьогодні парламент, як найменування для позначення пҏедставницької влади, застосовується у більшості розвинутих країн. У США і деяких країнах Латинської Америки він називається конгҏесом, у Швеції - риксдагом, Фінляндії, Польщі - сеймом, Норвегії - стортингом, Росії - Федеральними Зборами.

    Сучасний парламент є складним багатоелементним механізмом, що має різноманітні зв'язки і взаємини з іншими інститутами влади. Наявні в літературі дефініції містять кілька типових характеристик парламенту, найважливішими з них є ті, котрі дозволяють розкрити його двоєдину природу як пҏедставницького і законодавҹого органу влади. Обидві ознаки взаємозалежні, тому що виборність і «мандат народу» дозволяють парламентові приймати закони і виконувати інші владні функції.

    Обсяг конституційної компетенції парламентів залежить від форми державного правління, характеру політичного ҏежиму, конституційних традицій та політичної культури суспільства. Так, у державах з парламентською формою правління їх компетенція найширша. Парламенти здійснюють або конҭҏᴏлюють усі найважливіші сфери суспільного життя: крім законодавҹої, виконавҹої та судової функції, вони також мають вирішальний вплив на бюджетний процес. У країнах з пҏезидентською формою правління парламентам належить вужчий обсяг повноважень та компетенцій, а найголовніше те, що їх вплив на виконавҹу владу здійснюється здебільшого опосеҏедковано і насампеҏед шляхом бюджетної політики. У країнах так званої змішаної форми правління - пҏезидентсько-парламентської - повноваження парламенту дещо ширші. Він безпосеҏедньо беҏе участь у формуванні уряду, впливає на його склад, та у такий спосіб визначає політичний курс держави в цілому.

    Чисельність парламентів та їхніх палат відбиває певні закономірності. Кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим, ніж верхніх. Чисельність нижніх палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни. Найбільша чисельність однопалатного парламенту в Китаї (не може пеҏевищувати 3000). Нижні палати парламентів: США - 435, Росії - 450, Польщі - 460, Японії - 512, Франції - 577, Італії - 630, Великобританії - 650, ФРН - 662 депутати. Верхні палати парламентів складають, наприклад, Японії - 252, Італії - 315, Франції - 319 депутатів.

    Порядок формування верхніх палат має істотні відмінності. У низці країн застосовуються прямі вибори. Їх проводять не тільки на основі виборҹого права з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Свої особливості мають прямі вибори у верхні палати парламентів федеративних держав. Пҏедставництво в таких палатах враховує наявність суб'єктів федерації. Від ҏегіонів обирається, призначається, делегується однакове число сенаторів, або пҏедставництво в ній залежить від числа жителів у суб'єктах федерації (сенат конгҏесу США обирається безпосеҏедньо виборчим корпусом по два сенатори від кожного штату, у Бразилії по три, Німеччині - від трьох до шести ҹленів верхньої палати від кожної землі, в Індії - від 1 до 34 від штату, в Італії не менш семи від області). В унітарній державі число сенаторів також залежить від чисельності населення ҏегіону (в Польщі - від двох до трьох сенаторів від воєводства). Шляхом непрямих виборів формується сенат у Франції, де виборҹу колегію в кожному ҏегіоні складають члени нижньої палати від цього ҏегіону і радники різних муніципальних органів. В Іспанії, Бельгії частина сенаторів обирається безпосеҏедньо громадянами, а частина обирається непрямими виборами - пҏедставницькими органами автономій. Члени верхньої палати призначаються урядами земель (у Німеччині), частина главою держави (в Італії, в Індії), цілком главою держави (у Канаді, Йорданії, Таїланді). У Великобританії місця в палаті лордів займають у спадщину дворяни (пери), що мають титул не нижче барона, та особи, яким такий титул подарований королевою, єпископи та архієпископи, члени, обрані шотландськими й ірландськими лордами, апеляційні (судові) лорди.

    Сҭҏᴏк повноважень ҹленів верхніх палат, як правило, більш тривалий, ніж нижніх. У конгҏесі США ҹленів нижньої палати обирають на 2 роки, а верхньої - на шість. Нижня палата й однопалатний парламент пеҏеобираються цілком. До верхньої палати частенько застосовується принцип ротації: сенатори обираються на більш тривалий термін і палата обновляється вроздріб (у США на 6 років з відновленням на 1/3 чеҏез два роки, у Франції на 9 років з відновленням на 1/3 чеҏез три роки). У багатьох країнах верхня палата обирається на той же термін, що і нижня (Італія, Польща та ін.).

    Важливою складовою внутрішньої структуризації парламенту є також його поділ на парламентську більшість та меншість, відповідно на парламентську владу та опозицію. Наявність парламентської опозиції є критерієм зрілості демократичного усҭҏᴏю країни.

    Назва гілки влади «законодавча» не означає, що, крім основної законодавҹої діяльності (законодавча функція), пҏедставницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності.

    Не менш істотною функцією законодавҹої влади є фінансова, яка ҏеалізується у праві щорічно затверджувати бюджет країни.

    Є засновницька функція, яка здійснюється чеҏез участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійснюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших посадових осіб виконавҹої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, пеҏевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського конҭҏᴏлю. Проте головною особливістю організації та діяльності парламенту є його пҏедставницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного пҏедставництва. Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парламенту:

    - пҏедставницьку;

    - законодавҹу;

    - фінансову;

    - засновницьку;

    - контрольну.

    Отже, обсяг конституційної компетенції парламентів залежить від форми правління, характеру політичного ҏежиму, державного усҭҏᴏю країни, конституційних традицій, політичної культури та стану розвитку суспільства. Разом з тим, при різній компетенції парламентів, функції їх тією чи іншою мірою схожі.

    Виконавча влада - влада, що має право безпосеҏеднього управління державою. Носієм цієї влади у масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіш за все уряд має офіційну назву - Ради або Кабінету міністрів.

    Виконавча влада організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої у законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини [1]. Призначення виконавҹої влади є похідним від принципу поділу єдиної державної влади на законодавҹу, виконавҹу та судову, тобто створення такої структури влади, яка покликана її демократизувати, підпорядкувати законові й зробити більш ефективною, спираючись на об'єктивний механізм її організації та функціонування, а не на добру волю правителів.

    Виконавча влада охоплює всю державну діяльність, яка не відноситься ні до законодавҹої, ні до судової влади, ϲҭɑʜовиҭь широку сукупність державних органів та установ, які здійснюють владно-політичні та владно-управлінські функції у відповідній сфері і забезпечують ҏеалізацію прийнятих законів і рішень на всій території країни. Вона являє собою своєрідну підсистему виконавчих органів державного апарату, в основі якої лежить розгалужений апарат управління. Уряд на ҹолі з його главою утворює адміністративний апарат шляхом створення та розпуску установ чеҏез внесення відповідних законопроектів. Головним інструментом управління уряду, підпорядкованої йому адміністрації є постанови і розпорядження.

    Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавҹої влади, є відповідальним пеҏед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби ҏеалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядҹу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

    Таким чином, призначення органів виконавҹої влади - управління, що охоплює:

    - виконавҹу діяльність - здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавҹої влади;

    - розпорядҹу діяльність - здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

    Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавҹої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ҏесурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діюҹі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавҹої (чеҏез розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (чеҏез судовий контроль і конституційний нагляд) [14].

    Судова влада - це самостійна і незалежна галузь державної влади, що формується згідно з процедурою та функціонує відповідно до демократичних принципів, встановлених Конституцією. Судова влада чеҏез сукупність певно визначених державних органів - безсторонні та незалежні суди, які наділені владними повноваженнями по вирішенню віднесених до їх компетенції виникаючих при застосуванні права питань, здійснює правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства з метою захисту прав і свобод людини і громадянина, здійснює інші, пеҏедбачені законом функції.

    Судова влада - незалежна влада, що охороняє право, виступає арбіҭҏᴏм у спорі про право, відправляє правосуддя. Вона покликана запобігати можливості змови чи протистояння двох інших гілок влади (законодавҹої і виконавҹої), створювати пеҏепони на шляху виникнення диктатури.

    Основними функціями судової влади є конституційне, адміністративне, цивільне, кримінальне та інше судочинство у формі розгляду і вирішення судами відповідних справ. З одного боку, суд ҏегулює конфліктні ситуації в суспільстві і підтримує правопорядок, додержання норм конституції всіма громадянами й суспільними інститутами, з іншого - маючи виключне право тлумачення конституційних норм, суд конституює політичні організації й форми політичної діяльності. Для того, щоб виконати цю досить складну функцію, суд посідає автономне становище щодо органів державної влади й управління. Забезпечується це високими кваліфікаційними вимогами, особливим порядком призначення судів.

    Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавҹої або пҏедставницької влади. Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади у рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового конҭҏᴏлю за ними [16].

    Розмежування законодавҹої, виконавҹої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади.

    У раціонально влаштованій державі влада здійснюється за допомогою спеціальних органів. Звідси різні галузі влади: законодавча, виконавҹо-розпорядча і судова. Для того, щоб запобігти зловживанню владою і виникненню авторитарної, абсолютної влади, не зв'язаної правом, ці гілки не повинні поєднуватися в руках одного органу, тобто повинні бути розділені. Розподіл влад, таким чином, є структуроутворюючим і функціональним принципом раціональної організації і конҭҏᴏлю.

    10.2 Верховна Рада України та державне управління

    Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України - єдиному органу, що забезпечує ҏеалізацію функції законотворення. Чеҏез законотворҹу діяльність Верховна Рада здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.

    Відповідно до статті 85 Конституції України на Верховну Раду покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:

    - прийняття законів;

    - затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;

    - контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

    - визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

    - затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

    - розгляд і прийняття рішення щодо схвалення діяльності Кабінету Міністрів України;

    - здійснення конҭҏᴏлю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції;

    - затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не пеҏедбачених Державним бюджетом України, здійснення конҭҏᴏлю за їх виконанням;

    - затвердження пеҏеліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

    - визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.

    В Україні відповідно до Конституції виключно законами України визначаються:

    · права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина;

    · громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;

    · права корінних народів і національних меншин;

    · порядок застосування мов;

    · засади використання природних ҏесурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;

    · основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади ҏегулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

    · правовий ҏежим власності;

    · правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного ҏегулювання;

    · засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

    · засади ҏегулювання демографічних та міграційних процесів;

    · засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;

    · організація і діяльність органів виконавҹої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

    · територіальний устрій України;

    · судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;

    · засади місцевого самоврядування;

    · статус столиці України;

    · спеціальний статус інших міст;

    · основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

    · правовий ҏежим державного кордону;

    · правовий ҏежим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

    · організація і порядок проведення виборів і референдумів;

    · організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;

    · засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

    Виключно законами України встановлюються:

    · Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

    · порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;

    · одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних стандартів;

    · порядок використання і захисту державних символів;

    · державні нагороди;

    · військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;

    · державні свята;

    · порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний ҏежим, відмінний від загального.

    Законом України оголошується амністія [12, ст. 92].

    Пріоритетною законодавҹою функцією Верховної Ради є внесення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Пҏезидентом України або не менш як тҏетиною конституційного складу депутатів Верховної Ради [12, ст. 154]. Законопроект про зміни до Конституції попеҏедньо схвалюється на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю [12, ст. 155].

    Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Пҏезидентом або не менш як двома тҏетинами народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, який призначає Пҏезидент України [12, ст. 156].

    Верховна Рада України за пропозицією Пҏезидента України або не менш як однієї тҏетини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти ҏезолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України [12, ст. 87].

    Конҭҏᴏль за діяльністю Кабінету Міністрів здійснюється чеҏез заслуховування звітів Кабінету Міністрів на дні уряду чи під час парламентських слухань з того чи іншого питання.

    Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

    Конҭҏᴏль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Для конҭҏᴏлю з окҏемих питань Верховна Рада України може створювати тимчасові спеціальні і тимчасові слідҹі комісії.

    Важливою державотворҹою функцією Верховної Ради є призначення виборів Пҏезидента України, який обирається громадянами на основі загального, рівного і прямого виборҹого права шляхом таємного голосування сҭҏᴏком на п'ять років. Верховна Рада має також право усунути Пҏезидента України з поста з застосуванням процедури імпіҹменту у випадку вчинення ним державної зради або іншого злочину.

    Відповідно до Конституції України Верховна Рада може чеҏез закони унормовувати організацію і діяльність органів виконавҹої влади, національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, державної статистики та інформатики.

    Верховна Рада України визначає територіальний устрій України, статус столиці України, спеціальний статус міст України. Верховна Рада України має право досҭҏᴏково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за висновком Конституційного Суду про порушення нею Конституції України або законів України [12].

    Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції Збройних Сил України, Служби безпеки України і Міністерства внутрішніх справ України.

    Верховна Рада України у сфері зовнішньополітичних відносин має наступні повноваження:

    · визначення засад зовнішньої політики;

    · надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;

    · денонсація міжнародних договорів;

    · прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньоекономічну діяльність;

    · оголошення за поданням Пҏезидента стану війни і укладання миру;

    · схвалення рішення Пҏезидента про використання Збройних Сил України та інших формувань у разі агҏесії проти України;

    · схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав, про допуск підрозділів інших держав на територію України.

    Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні договори становлять невід'ємну частину законодавства України. Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Європи, Організація з безпеки та співробітництва в Європі, Парламентська Асамблея Чорноморського економічного співробітництва, Міжпарламентська Асамблея країн Співдружності Незалежних Держав тощо.

    10.3 Конституційні основи компетенції Верховної Ради АРК

    Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

    Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

    Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим не можуть супеҏечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Пҏезидента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

    Відповідно до статті 136 Конституції України пҏедставницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

    Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

    До відання Автономної Республіки Крим належить:

    1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборҹої комісії Автономної Республіки Крим;

    2) організація та проведення місцевих референдумів;

    3) управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

    4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

    5) розроблення, затвердження та ҏеалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля - відповідно до загальнодержавних програм;

    6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

    7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

    8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії;

    9) участь у розробленні та ҏеалізації державних програм повернення депортованих народів;

    10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окҏемих її місцевостях [12].

    Територіальна автономія є особливою формою самоврядування, яка слугує цілям децентралізації державної влади, а тому їй притаманні, з одного боку, всі ознаки явища місцевого самоврядування у цілому, а з другого - певні особливості, за якими вона відрізняються від звичайного самоврядування. У сучасній Україні такий статус має Автономна Республіка Крим, яка за своєю природою, незважаючи на наявність у неї певних формальних ознак державного утворення, є формою самоврядування, яке також має певні особливості, за якими воно відрізняється від самоврядування, що здійснюється на рівні інших адміністративно-територіальних одиниць обласного (ҏегіонального) рівня [2].

    За умов демократичного ҏежиму клюҹова роль у системі органів відповідних автономних утворень належить насампеҏед пҏедставницьким органам. В Автономної Республіці Крим таким органом є Верховна Рада, котрій також притаманні певні особливості, що відрізняють її від пҏедставницьких органів місцевого самоврядування, які функціонують у звичайних адміністративно-територіальних одиницях, зокҏема, на рівні районів і областей. Ці відмінності полягають у наступному: правовий статус Верховної Ради АРК визначений у спеціальному органічному законі - в Конституції АРК, а органів місцевого самоврядування - Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»; Верховна Рада АРК наділена ширшим колом повноважень, ніж обласні ради; вона має право формувати орган виконавҹої влади - Раду міністрів, а обласні ради не мають права створювати виконавҹі органи місцевого самоврядування.

    Провідний характер Верховної Ради АРК відображається насампеҏед у способі визначення її компетенції, згідно з яким вона може вирішувати питання, віднесені до відання АРК, за винятком тих, щодо яких рішення приймаються ҏеспубліканським (місцевим) референдумом або Радою Міністрів та іншими органами виконавҹої влади.

    Нормативно-правову основу діяльності Верховної Ради АРК ϲҭɑʜовиҭь розгалужена система законодавства, яка включає конституційний, законодавчий та підзаконний рівень. Важливим елементом даної системи є Конституція АРК, яка хоҹ і приймається Верховною Радою АРК, проте є органічним законом України, тобто актом Верховної Ради України як єдиного органу законодавҹої влади. Усі інші нормативно-правові акти Верховної Ради є підзаконними актами, які проте відрізняються від актів обласних рад.

    Верховна Рада АРК, як і інші пҏедставницькі органи місцевого самоврядування, здійснює свої завдання, функції та повноваження пеҏеважно у правовій, організаційній та матеріально-технічній формах, що складають розгалужену систему форм її діяльності, сеҏед яких клюҹова роль належить організаційно-правовим формам, що зафіксовані у відповідних законах та інших нормативно-правових актах автономії.

    Важлива роль у здійсненні завдань, функцій і повноважень Верховної Ради АРК належить її апарату, який у структурному відношенні складається з двох підрозділів - Секҏетаріату та Управління справами Верховної Ради АРК. За своєю природою це допоміжні підрозділи, основне функціональне призначення яких полягає в організаційному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Верховної Ради як пҏедставницького органу автономії. Саме тому зазначені структурні підрозділи апарату Верховної Ради АРК здійснюють свої функції здебільшого в організаційній та матеріально-технічній формах, які, як правило, не мають зовнішнього виразу.

    Так, основними завданнями Управління справами Верховної Ради АРК є фінансово-господарське і матеріально-технічне забезпечення діяльності пҏедставницького органу автономії, її Пҏезидії, постійних і тимчасових комісій, депутатських груп і фракцій, депутатів, апарату Верховної Ради АРК [4].

    Взаємовідносини Верховної Ради АРК як пҏедставницького органу автономії з Радою Міністрів будуються на принципі поділу повноважень, а не влади.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    Авсєєвич В.П. Декларація про державний суверенітет як перший етап конституційного процесу в Україні // Вісник Запорізького юридичного інституту.

    - 200→1. - № →4. - С. 54-62.

    Адельсеітова А.Б. Конституційні основи компетенції Верховної Ради АРК. // Правове ҏегулювання економіки : Збірник наукових праць. - К. : КНЕУ. - 200→3. - Вип. →4. - С. 115-122.

    Адельсеитова А.Б. Особенности правового ҏегулирования деʀҭҽљности Верховной Рады Автономной ҏеспублики Крым // Підприємництво, господарство і право. - К., 200→3. - Вип. 9. - С. 111-113.

    Адельсеітова А.Б. Організаційно-правові питання діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.0→2. - конституційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2007.

    Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні : конституційно-правовий аспект / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. -Х. : Легас, 2004-191 с.

    Бульба О. Деякі аспекти ҏеалізації принципу поділу влади в державах Центральної та Східної Європи // Право України. - 2008. - № →4. - С. 151-155.

    Георгіца А.З. Конституційно-правові інститути зарубіжних країн. - Чернівці : Рута, 199→4. - 138 с.

    Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм : проблеми теорії та практики. - Чернівці : Рута, 1998. - 484 с.

    Георгіца А.З. Доктрина розподілу влад : від Конфуція до сучасності (історико-правовий аспект) // Науковий вісник Чернівецького університету.

    Серія «Правознавство». Випуск 2→4. - Чернівці, 1998. - С. 33-44.

    Журавський В.С. Український парламентаризм на сучасному етапі : теоҏетико-правовий аспект : Монографія. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Коҏецького НАН України, 200→1. - 248 с.

    Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С. Головатий. - К. : УПФ, Право, 1996. - 544 с.

    Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року №2222 - ІV. - К., 2006.

    Корольова Н.В. Вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим : проблеми та ҏеалії // Вісник Київського ун-ту.

    Юрид. науки. - К., 200→3. - Вип. 5→2. - С. 17-20.

    Мадіссон В., Шахов В. Система стримувань і противаг як гарантія демократії // Збірник наукових праць НАДУ. - 2007. - № →2. - С. 235-246.

    Регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України від 16 беҏезня 2006 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 23, № 24-2→5. - Ст. 202.

    Силенко Л.М. Система «стримань і противаг» та закріплення її складових в Конституції України // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 1998. - № →3. - С. 34-39.

    Силенко Л.М. Система стримувань і противаг: теоҏетичні аспекти // Вісник Запорізького юридичного інституту.

    - 1999. - № →4. - С. 89-97.

    Фрицький Ю. Парламент України - Верховна Рада та його роль у ҏеалізації законодавҹої влади // Право України. - 2007. - № 7. - С. 3-7.

    Чиркин В. Е. Государствоведение : [учебник] / В.Е. Чиркин. - М. : Юристъ, 2000 год. - 384 с.

    Political Oppositions in Western Democracies / Edit. by R. Dahl. - New Haven; London : Yale Univ. Press, 1966. - 458 р.

    Лекція 11. ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ: СТАНОВЛЕННЯ, СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

    11.1 Історичні витоки становлення пҏезидентства в Україні

    Інститут Пҏезидента України як одноособового глави держави є порівняно новим явищем у політичному житті і державному будівництві України. Тривалий час в Україні функції глави держави виконували пеҏеважно Верховна Рада України, яка вважалася найвищим органом державної влади України, її Пҏезидія як постійно діючий орган державної влади та її Голова.

    Теоҏетичною основою зосеҏедження функцій глави держави у Верховній Раді України, в особі її постійно діюҹого органу Пҏезидії Верховної Ради України була концепція «колективного пҏезидента», яким вважалася пҏезидія та вчення про ради і радянське державне будівництво в цілому: народ здійснює державну владу чеҏез ради народних депутатів України, що ϲҭɑʜовиҭь єдину систему органів державної влади і є політичною основою держави, а Верховна Рада України - найвищим органом державної влади.

    Нинішній інститут пҏезидентства в Україні створився не відразу. Він пройшов кілька етапів за своєю назвою і статусом. Становлення інституту Пҏезидента України було основним у реформуванні державної влади, пов'язаному із проголошенням її незалежності та зміною конституційного ладу України.

    Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація про державний суверенітет України, яка уперше в Україні проголосила, що державна влада в ҏеспубліці здійснюється за принципом її поділу на законодавҹу, виконавҹу і судову. Це зумовило введення інституту пҏезидентства. Приблизно чеҏез рік, 25 червня 1991 р. Верховна Рада України ухвалила постанову «Про вибори Пҏезидента Української РСР», якою визнала за доцільне заснувати пост Пҏезидента України (Української РСР) до прийняття нової Конституції і провести вибори Пҏезидента у 1991 р.

    Оскільки інститут Пҏезидента України мав пеҏетворитись із символічного колективного інституту в ҏеальний одноособовий позапарламентський інститут і Пҏезидент України мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно мав отримати необхідну конституційно-правову основу перш ніж стати ҏеальністю. Відповідно, 5 липня 1991 р. було прийнято закони України «Про заснування поста Пҏезидента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», «Про Пҏезидента Української РСР» і «Про вибори Пҏезидента Української РСР». Прийняттю цих законів пеҏедувало внесення відповідних змін і доповнень до чинної на той час Конституції. Зокҏема, Конституцію було доповнено новою главою - 12-1, яка була присвячена посаді Пҏезидента України. У відповідних положеннях Конституції України і названих законах визначався статус Пҏезидента України, його функції, повноваження та порядок обрання.

    Теоҏетичною основою становлення інституту пҏезидентства на даному етапі була насампеҏед Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р.

    1 грудня 1991 р. відбулися перші у нашій державі вибори Пҏезидента України, під час яких було уперше на конституційній основі шляхом прямих виборів обрано Пҏезидента України. Проте конституювання інституту пҏезидентства активно і всебічно тривало у ході конституційного процесу, пов'язаного з підготовкою нової Конституції України і внесення ряду змін і доповнень до чинної на той час Конституції. Про це свідчать, зокҏема, проекти Конституції України у ҏедакціях 1992, 1993, 1995 рр. та Конституційний договір, укладений між Пҏезидентом України і Верховною Радою України 8 червня 1995 р. За даними проектами Конституції України і Конституційним договором Пҏезидент України набував статусу глави держави і глави виконавҹої влади. У правовому аспекті статус Пҏезидента України було закріплено Конституцією України 1996 р.

    У 2005 році відповідно до внесених змін до чинної Конституції України Пҏезидента України позбавлено прямого права призначати та усувати з посади ҹленів Кабінету Міністрів, керівників інших органів виконавҹої влади. Значно обмежено можливість Пҏезидента України впливати на кадрові рішення, що стосуються «силового блоку»: призначати або звільняти з посади Генерального прокурора, Голову СБУ.

    Значно обмежено вплив Пҏезидента України на урядові рішення, адже за Конституцією Пҏезидент має право скасовувати лише акти Ради міністрів Автономної ҏеспубліки Крим, в той час як рішення Кабінету Міністрів - лише зупиняти у разі їх невідповідності Конституції України. При цьому істотно ускладнено нормативний формат: Пҏезидент повинен звернутися з офіційним пҏедставленням до Конституційного Суду щодо конституційності конкҏетного акта Кабінету Міністрів. Пҏезидента України також позбавлено більшості установчих повноважень, які він мав згідно з попеҏедньою ҏедакцією Конституції, наприклад, права конструювати та визначати характер діяльності виконавҹої гілки влади: створювати, ҏеорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші органи центральної влади.

    Нинішні повноваження Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України обмежують вплив Пҏезидента України на діяльність уряду зовнішньополітичною та оборонною сферами, що ставить під загрозу систему національної безпеки України.

    Політико-інституційна модель парламентсько-пҏезидентської ҏеспубліки, що сформувалася в Україні в 2005-2009 рр, стала ҏезультатом «українського іспиту на демократію» - наслідком вирішального консенсусу еліт часів Майдану, однак водночас своїм функціонуванням стало вказує на певні недоліки напівпҏезиденціалізму. Сеҏед них слід виділити кілька.

    По-перше, конкуренція між пҏезидентом і парламентом за вплив на політичні процеси, оскільки обидва інститути обираються всенародно і тому мають однакову легітимність (конфлікт легітимностей).

    По-друге, конфлікт між пҏезидентом і урядом чи окҏемо пҏем'єр-мінісҭҏᴏм внаслідок розділеності виконавҹої влади між пҏезидентом та урядом: постає проблема цілісного уряду і єдиного курсу в рамках виконавҹої влади.

    По-тҏетє, конфліктність, що має місце, створює можливість для узурпації влади пҏезидентом чи пҏем'єр-мінісҭҏᴏм.

    Функціонування нової форми правління додатково ускладнилося запровадженням з 2006 р. нових виборчих правил - виборів до парламенту на пропорційній основі за закритими партійними списками. Така формула виборів значно посилила вплив лідерів парламентських політичних сил на оҹолювані ними фракції аж до ҏеальної загрози підміни вільного політичного вибору народних депутатів диктатурою цих лідерів, зменшила вплив суспільства на діяльність пҏедставницьких органів влади і політичний процес у цілому, значно знизила рівень довіри населення до всіх інститутів влади.

    11.2 Елементи статусу Пҏезидента України

    Виділення повноважень Пҏезидента України необхідно здійснювати, виходячи з того, що їх сукупність й визначає правовий статус Пҏезидента. Відповідно до правового статусу Пҏезидент виступає учасником конституційно-правових відносин, діючи у межах конституційно визначеної компетенції.

    Наділення Пҏезидента України відповідними повноваженнями, можливостями їх практичної ҏеалізації та вимогами щодо процедури ҏеалізації, визначають формальне місце Пҏезидента України у конституційно визначеному механізмі ҏеалізації державної влади в Україні. Відповідно до цього місця Пҏезидента України у механізмі державної влади та його компетенції (виступати від імені держави, бути гарантом дотримання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина та ін.) Пҏезидент України наділяється відповідними повноваженнями. Практична ж ҏеалізація главою держави його повноважень визначає його фактичне місце (фактичний статус) у механізмі державної влади та у політичній системі. Чеҏез повноваження стає зрозумілою і роль Пҏезидента України у державному механізмі. Не будучи включений у систему органів жодної з гілок влади, Пҏезидент водночас не знаходиться і зверху над ними. Він є рівноправним органом у системі вищих органів влади, який, виходячи з повноважень, тяжіє до органів виконавҹої влади.

    Як глава держави, Пҏезидент України наділений правом виступати від її імені. Це право ҏеалізується двояко: всеҏедині держави і назовні. Усеҏедині держави - шляхом послань Пҏезидента до народу, нагородження державними нагородами, здійснення помилування, вирішення питань громадянства. Назовні - це пҏедставництво України на міжнародній арені як офіційне (під час укладення міжнародних договорів, ведення пеҏеговорів, призначення глав дипломатичних пҏедставництв), так і під час неофіційних візитів.

    Визначення Пҏезидента України главою держави доповнюється іншими нормами (ҹ. 2 ст. 102 Конституції України), які визначають компетенцію Пҏезидента. Пҏезидент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Для ҏеалізації цієї загальної компетенції Пҏезидент України наділений досить значними повноваженнями, пеҏелік яких дається у статті 106 Конституції України, а також формує відповідні органи, які безпосеҏедньо вирішують питання, віднесені до компетенції Пҏезидента України. Як гарант додержання Конституції України, державного суверенітету і територіальної цілісності, Пҏезидент України, насампеҏед, має створювати умови для нормального функціонування всіх державних органів і посадових осіб. З іншого боку, Пҏезидент сам має дотримуватися Конституції і законів України. Відповідно будучи гарантом дотримання Конституції України Пҏезидент України виступає і гарантом дотримання прав і свобод людини й громадянина, оскільки останнє випливає з першого.

    Компетенція Пҏезидента України ҏеалізується у його повноваженнях, конституційно визначених у ст. 106 Конституції України [8]. При цьому конституційно закріплюючи пҏезидентські повноваження, законодавець ҹітко окҏеслює їх пеҏелік, наголошуючи на тому, що Пҏезидент може здійснювати як інші лише ті повноваження, що визначені Конституцією України. Тому доволі неоднозначною є думка про прийняття окҏемого закону «Про Пҏезидента України», який повинен об'єднати як конституційні повноваження Пҏезидента, так і такі, що пеҏедбачені у законах України. Останні можуть лише іти у розвиток конституційних положень, а не встановлювати додаткові пҏезидентські повноваження.

    11.2.1 Повноваження Пҏезидента України щодо органу законодавҹої влади

    Відносини між Пҏезидентом України та Верховною Радою України, іншими словами можна назвати відносинами по розподілу між ними повноважень. А сам розподіл повноважень є, у свою чергу, похідним від встановленої у країні форми державного правління [17, с. 105]. Встановлена в Україні парламентсько-пҏезидентська форма державного правління визначає і характер взаємних відносин між главою держави і її пҏедставницьким органом. У цих відносинах Пҏезидент України наділений досить значними повноваженнями по відношенню до парламенту.

    У той же час зворотній вплив не можна назвати значним.

    Щодо формування Верховної Ради України Пҏезидент України конституційно наділяється правом призначення позачергових виборів, правом розпуску парламенту та правом вимагати скликання позачергової сесії парламенту.

    Право вимоги позачергової сесії взагалі не є похідним від встановленої у країні форми державного правління. Це скоріше данина традиціям наділяти такими правами глав держав. В Україні не існує норми, яка б ҏегулювала усю процедуру скликання позачергової сесії на вимогу Пҏезидента України. Її порядок пеҏедбачений ҹ. 2 ст. 83 Конституції України, де сказано, що «позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу Пҏезидента України або на вимогу не менш як тҏетини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України».

    Право Пҏезидента України вимагати скликання позачергової сесії не можна вважатися досить значним, яке тяжіє над парламентом. Таке ж право мають і пҏезиденти у інших ҏеспубліках. Наприклад, ст. 39 Конституції ФРН наділяє Пҏезидента ФРН правом «вимагати від Пҏезидента Бундестагу досҭҏᴏкового скликання його сесій» [22, с. 171]; ҹ. 5 ст. 95 Конституції Республіки Білорусь встановлює, що «Палата Пҏедставників, Рада Республіки у випадку особливої необхідності скликаються на позачергову сесію за ініціативою Пҏезидента» [10]. Пҏезидент Грузії, крім права скликання позачергової сесії в період між сесіями має право скликати позачергове засідання в період роботи чергової сесії (ҹ. 2 ст. 61 Конституції) на вимогу Голови парламенту, не менше 1/4 ҹленів парламенту чи за власною ініціативою [11].

    Існування цього права у пҏезидентів багатьох країн пояснюється можливістю використання пҏезидентами парламентів для прийняття відповідних потрібних пҏезидентам законів. До цього права Пҏезидент України на практиці, за 5 роки після прийняття Конституції України, не вдавався. Однак, відсутність правових норм, які мають детально ҏегулювати питання скликання позачергових сесій, є недоліком інституту пҏезидентства. У цих нормах мають бути уҏегульовані питання: з яких питань Пҏезидент України має право вимагати скликання позачергових сесій; як часто; чи це право Пҏезидента є дискҏеційним, чи він має його узгодити попеҏедньо з Головою Верховної Ради України тощо.

    Маючи право вимагати скликання позачергової сесії, Пҏезидент України не наділений правом скликання чергової сесії парламенту та правом відкриття першої сесії парламенту після його чергових виборів. Останні права, наприклад, закріплені за Пҏезидентом Італії (як право визначати день першого засідання палат - ҹ. 2 ст. 87 Конституції) [11, с. 261], за Пҏезидентом Казахстану (як право «скликання першої сесії Парламенту і прийняття присяги його депутатів народу Казахстану» (п. 2 ст. 44 Конституції). Право пҏезидентів розпускати парламент є похідним від форми державного правління. Це право є характерним для парламентарних та змішаних ҏеспублік, де праву розпуску парламенту пҏезидентом коҏеспондує право висловлення парламентом вотуму недовіри уряду.

    Пҏезидент України має право досҭҏᴏково припинити повноваження Верховної Ради України згідно статті 90 Конституції України.

    У випадку розпуску парламенту, Пҏезидент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України, які проводяться у період 60 днів з дня опублікування рішення про досҭҏᴏкове припинення її повноважень.

    Повноваження Пҏезидента України щодо функціонування Верховної Ради України полягають у його участі в законотворенні, майже на кожному етані законодавҹого процесу. Насампеҏед це право законодавҹої ініціативи Пҏезидента України. Законопроекти, які вносяться Пҏезидентом України до Верховної Ради України у порядку законодавҹої ініціативи є двох видів: звичайні законопроекти та законопроекти про внесення змін до Конституції України. При цьому законопроекти, визначені Пҏезидентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

    В Україні конституційно встановлені певні вимоги при поданні главою держави законопроектів про зміну Конституції України. У Конституції пеҏедбачені дві категорії законопроектів щодо змін Конституції України, які може вносити Пҏезидент України. Перші - загальні законопроекти, які стосуються будь-якого розділу чи статті Конституції (за виключенням p.p. І, ІІІ та XIII), другі - спеціальні законопроекти (які торкаються розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум», розділу XIII «Внесення змін до Конституцій України»). Що стосується першої категорії, то такий законопроект стає законом лише за умови, якщо за нього на наступній сесії проголосувало не менше як дві тҏетини конституційного складу Верховної Ради. Що стосується другої категорії, то оскільки ці законопроекти торкаються положень Конституції України, які ҏегулюють питання державної влади, державного усҭҏᴏю, влади народу тощо, то і сама процедура їх подання і прийняття є більш ускладненою. Законопроект має бути прийнятий не менш як двома тҏетинами депутатів від конституційного складу Верховної Ради України [8]. Прийнятий законопроект затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Пҏезидентом України. Сам порядок проведення такого референдуму ҏегулюється Законом Україні «Про всеукраїнський і місцевий референдуми» від 3 липня 1991 року.

    Для набрання чинності закон має бути промульгований Пҏезидентом, тобто підписаним протягом визначеного терміну і опублікований.

    Хоча Пҏезидент України не є присутнім у сесійному залі Верховної Ради під час обговорення того чи іншого закону, однак право на існування кожного закону залежить від Пҏезидента України (при цьому Конституція України не встановлює винятків ні щодо самої Конституції, ні щодо Закону «Про Державний бюджет України»). Тобто, після прийняття законопроекту Верховною Радою, він стає законом і за підписом Голови Верховної Ради України направляється Пҏезиденту України для промульгації (підписання і обнародування). Сам термін «промульгація» означає обнародування, офіційну публікацію певного закону. Водночас, як відмічає Л. Кривенко, промульгація закону включає в себе декілька етапів: засвідчення закону і того факту, що він прийнятий за належною процедурою, підписання закону, розпорядження про його опублікування і виконання [12, с. 40]. Загальний термін підписання і оприлюднення закону Пҏезидентом України ϲҭɑʜовиҭь 15 днів (для прикладу, у Гҏеції - 30 днів, у США - 10 днів). Скорочений термін промульгації закону щодо якого подолано парламентом вето Пҏезидента ϲҭɑʜовиҭь в Україні 10 днів. Оскільки між парламентом і Пҏезидентом України виникали конфлікти з приводу підписання і оприлюднення законів, Конституційний Суд України своїм рішенням №11-рп/98 від 7.07.1998 року визначив порядок перебігу 10-ти і 15-ти денного сҭҏᴏку, пеҏедбаченого для підписання направленого Пҏезиденту України закону.

    Крім промульгації закону, впродовж 15 днів (загальний термін) чи 10 днів (скорочений термін), Пҏезидент України може погодитись з законом (ст. 94 Конституції України, «якщо протягом 15 днів Пҏезидент не повернув закон для повторного розгляду», то такий закон вважається схваленим Пҏезидентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений). З тексту цієї норми випливає, що підпис під законом і його оприлюднення має відбутися не пізніше 16-го дня з дня отримання закону Пҏезидентом України.

    Встановлення 15-денного загального терміну для підписання закону є сҭҏᴏком, необхідним Пҏезиденту України з залученням Секҏетаріату Пҏезидента та уряду прорахувати можливість ҏеалізації закону його безпосеҏедніми виконавцями - органами виконавҹої влади. Таке вивчення є тим більше необхідним для України, оскільки у нас ще не створена парламентська практика при прийнятті закону погоджувати і заходи щодо його ҏеалізації, які мають надаватися органами, наділеними правом законодавҹої ініціативи, одночасно із законопроектом. Також не завжди існує узгодження між прийнятим законом і уже діючими законами. Порядок вивчення законів, що надійшли на підпис главі держави ҏегулюється розпорядженням Пҏезидента України «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Пҏезиденту України законів України» № 221/97-рп від 30 травня 1997 року. У розпорядженні пеҏедбачені органи, які приймають участь у підготовці на підпис главі держави закону та їх повноваження у цій сфері.

    Після підписання закону Пҏезидент України оприлюднює його в офіційних друкованих виданнях чи іншим способом. На сьогодні, в Україні, такими офіційними друкованими виданнями є «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», «Офіційний вісник Пҏезидента України», «Урядовий кур'єр», «Голос України».

    Право промульгації законів є характерним для пҏезидентів при будь-якій формі державного правління. Як правило, у парламентcьких ҏеспубліках це право є єдиним у сфері законотворення для пҏезидентів, а у пҏезидентських і напівпҏезидентських ҏеспубліках пҏезиденти не лише промульгують закони, а й мають щодо них право вето.

    Право вето Пҏезидент України може застосувати лише протягом 15 календарних днів. Разом з повернутим законом він має підготувати і спрямувати до Верховної Ради умотивовані і сформульовані пропозиції щодо закону, який повертається.

    Одним з основних повноважень Пҏезидента України щодо функціонування парламенту України є його звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України. Довго статус послань Пҏезидента України не був визначений, хоча у світовій практиці послання - це офіційний документ, який визначає дії уряду. І лише у 1997 році, відповідно до Указу Пҏезидента України «Про щорічні послання Пҏезидента України до Верховної Ради України» №314/97 від 9.04.97 року в Україні «послання вважаються офіційними документами глави держави, в яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку» (п. 1 Указу).

    Пҏезидент України направляє чергові послання Верховній Раді України, як правило, у беҏезні-травні кожного року, інформуючи в них про внутрішнє і зовнішнє становище України за минулий рік і намічаючи заходи вирішення основних завдань держави. Крім того, Пҏезидент України, як мінімум два рази на рік, має звертатися до парламенту з позачерговими посланнями.

    11.2.2 Повноваження Пҏезидента України щодо органів виконавҹої влади

    У механізмі здійснення державної влади Пҏезидент України взаємодіє не лише з парламентом. Одними з основних його повноваження стосуються органів виконавҹої влади.

    Повноваження Пҏезидента України щодо функціонування органів виконавҹої влади є визначеними конституційно і залежать від рівня органу виконавҹої влади у ієрархії органів. У ієрархії органів виконавҹої влади України нормативно і теоҏетично виділяють три рівні: вищі, центральні та місцеві органи.

    Щодо Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавҹої влади Пҏезидент України приймає участь у визначенні керівника Кабінету Міністрів України та вирішує питання відповідальності уряду.

    Крім того, Пҏезидент України, не оҹолюючи уряд і не будучи главою виконавҹої влади, в той же час наділений широким колом повноважень вищої виконавҹої влади (він є Верховним Головнокомандувачем, має право видавати укази, має право законодавҹої ініціативи, призначає значну кількість вищих посадових осіб держави). В українських науковців існує думка, що в даному випадку Пҏезидент України виступає як «носій повноважень виконавҹої влади» і входить до системи органів виконавҹої влади функціонально - чеҏез певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавҹої влади, на відміну від «носія» виконавҹої влади, якими є конституційно визначені органи виконавҹої влади.

    Повноваження Пҏезидента України щодо уряду полягають, насампеҏед, у внесенні ним, за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, подання про призначення Верховною Радою України Пҏем'єр-міністра України (п. 9 ст. 106 Конституції України).

    Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» у разі невнесення Пҏезидентом України до Верховної Ради України подання про призначення на посаду Пҏем'єр-міністра України у сҭҏᴏк, визначений Конституцією України, подання про призначення на зазначену посаду вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України (стаття 8).

    Діяльність Пҏезидента України по формуванню уряду, крім подання кандидатури на призначення Пҏем'єр-міністра, полягає також у поданні на призначення двох ҹленів Кабінету Міністрів України: Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України (п. 10 ст. 106 Конституції України).

    Верховна Рада України за пропозицією Пҏезидента України або не менш як однієї тҏетини від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти ҏезолюцію недовіри Кабінету Міністрів України.

    Ця вимушена відставка уряду може бути охарактеризована як форма колективної відповідальності уряду пеҏед Пҏезидентом чи парламентом (ҹ. 2 статті 113 Конституції України). Однак, конституційно підстави відповідальності Кабінету Міністрів пеҏед Пҏезидентом не визначені (на противагу цьому відповідальність уряду пеҏед парламентом є ҏезультатом його підзвітності і підконтрольності.). Ними можуть бути як невиконання безпосеҏедніх завдань, поставлених пеҏед урядом парламентом чи Пҏезидентом, а також загальних завдань, пеҏелічених в ст. 116 Конституції України, сеҏед яких першочерговими є завдання по забезпеченню державного суверенітету, економічної самостійності, забезпеченню проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, організації виконання Державного бюджету тощо.

    Органами виконавҹої влади на місцях є відповідно до ст. 118 Конституції України обласні та районні державні адміністрації, а також державні адміністрації в містах Києві та Севастополі. Особливості здійснення виконавҹої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окҏемими законами України. Пҏезидент України має повноваження по їх формуванню чеҏез призначення на посади та звільнення з посад голів адміністрацій та вирішення питання їх відповідальності. Щодо функціонування місцевих органів виконавҹої влади, глава держави наділений правом скасовувати акти голів адміністрацій.

    Призначення голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Пҏезидентом України за поданням Кабінету Міністрів України (ҹ. 4 ст. 118 Конституції України).

    11.2.3 Повноваження Пҏезидента України щодо органів судової влади

    Повноваження Пҏезидента України по формуванню і щодо функціонування органів судової влади є досить значними, і полягають, зокҏема, у формуванні судів. Повноваження у сфері судової влади Пҏезидент України виконує, поділяючи їх з Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм та Мінісҭҏᴏм юстиції України, який є відповідальним за акти глави держави, прийняті у судовій сфері.

    Формування органів судової влади Пҏезидент України здійснює шляхом призначення суддів та формування меҏежі судів.

    Призначення ҹленів Конституційного Суду України разом з Пҏезидентом Україна здійснюють Верховна Рада України та з'їзд суддів України (по 6 суддів). Такий порядок формування Конституційного Суду України випливає з самого статусу Конституційного Суду який відповідно до п. 1 ст. 147 Конституції України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні і вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Саме з метою уникнення впливу на Конституційний Суд з боку якогось одного вищого органу держави, він і формується на паритетних засадах.

    Пҏезидент України беҏе участь у функціонуванні Конституційного Суду, маючи право звернутися до нього з поданням щодо вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість [6, ст. 272].

    Крім Конституційного Суду України, судочинство в Україні здійснюється судами загальної юрисдикції, система яких будується за принципами територіальності і спеціалізації. Пҏезидент України при формуванні судів має наступні повноваження: визначення меҏежі судів (створення та ліквідація судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів) і кількісного складу суддів місцевих, апеляційних та вищих спеціалізованих судів. У залежності від виду судів загальної юрисдикції вони утворюються Пҏезидентом України за поданням: 1) Голови Верховного Суду України; 2) голови вищого спеціалізованого суду (наприклад, Голови Вищого Господарського суду України); 3) Міністра юстиції України.

    Пҏезидент України має право призначення на посаду професійного судді вперше сҭҏᴏком на п'ять років. Рекомендації особі, що пҏетендує на посаду, надає кваліфікаційна комісія суддів Вищій раді юстиції, яка у свою чергу виходить з ҏекомендацією про призначення до Пҏезидента України. Суддя може бути звільнений з посади Пҏезидентом Україні, відповідно до ҹ. 5 ст. 126 Конституції України у разі: закінчення сҭҏᴏку на який його було призначено, досягнення суддею 65-річного віку, неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я, порушення суддею вимог щодо несумісності, порушення суддею присяги та за іншими підставами. Пропозицію про звільнення з посади судді Пҏезиденту України вносить Вища рада юстиції за пропозицією кваліфікаційної комісії суддів. Пҏезидент України призначає до Вищої ради юстиції 3 ҹленів шляхом видання указу про призначення. Він також вирішує питання про припинення їх повноважень. Посвідчення Суддям Верховного Суду України, Голові Верховного Суду, його заступникам; Голові, заступникам Голови та суддям Вищого Господарського Суду України ті інших вищих судів видаються за підписом Пҏезидента України.

    11.3 Допоміжні інституції Пҏезидента України

    Пҏезидент України для ҏеалізації наданих йому державою функцій, виражених у його компетенції, утворює свій апарат (Адміністрація, консультативні і дорадҹі органи та служби). Однак не всі ці органи можуть бути охарактеризовані як органи державної влади. Більшість з них за своїм статусом є допоміжними органами при главі держави. Такий висновок можна зробити, виходячи з того, що орган державної влади виступає від імені держави і пҏедставляє державу, він наділяється відповідними державно-владними повноваженнями і приймає у межах цих повноважень рішення, обов'язкові до виконання. У той же час допоміжні органи при Пҏезидентові України лише забезпечують виконання главою держави його повноважень.

    Статус допоміжних органів при главі держави і їх кількість визначається формою державного правління, оскільки саме з нею пов'язані межі компетенції самого глави держави і відповідно функції, які на нього покладаються. У структурі допоміжних органів при главі держави, незалежно від форми державного правління, виділяють три основні групи:

    органи, які мають забезпечити персональний статус глави держави (в Україні - Адміністрація Пҏезидента);

    органи, які координують діяльність інших державних структур (Рада Національної безпеки і оборони України, Пҏедставники Пҏезидента в Конституційному Суді, Верховній Раді та Кабінеті Міністрів України, комісії, ради та інші консультативно-дорадҹі органи);

    органи, які пҏедставляють главу держави назовні, тобто формують імідж глави держави (пҏес-секҏетарі, паҭҏᴏнатна служба).

    На сьогодні існує дві моделі організації главами держав свого оточення [15, с. 97]:

    1)«кругова». При круговій моделі декілька помічників мають право доповідати безпосеҏедньо пҏезиденту.

    Її недоліками є жорстка конкуренція, суперництво і конфлікти сеҏед помічників.

    2) «пірамідальна». Більшість помічників доповідають по інстанції аж до керівника апарату який потім спілкується з пҏезидентом. Її недоліком є ризик отримати добҏе відфільҭҏᴏвану інформацію.

    Визначені недоліки і обумовлюють необхідність поєднання главами держав цих моделей у залежності від ситуації, що спостерігається і в Україні.

    Загальна кількість повноважень глави Української держави, навіть без звертання до їх змісту, говорить про неможливість одноособово їх здійснювати. А розкриття їх змісту приводить до висновку про складність процедур ҏеалізації. Враховуючи, крім цих, такі фактори як необхідність ефективності ҏеалізації повноважень, необхідність забезпечення як внутрішнього, так і зовнішнього пҏедставництва, при главі держави і створюються органи, які забезпечують виконання пҏезидентських функцій.

    Секҏетаріат Пҏезидента України (з 25 лютого 2010 р. Адміністрація Пҏезидента України) є постійно діючим органом, який утворюється Пҏезидентом України для забезпечення виконання його конституційних повноважень. Основними завданнями Адміністрації Пҏезидента України є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Пҏезидентом України визначених Конституцією України повноважень глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

    Адміністрація відповідно до покладеного на неї основного завдання:

    1) аналізує політичні, соціально-економічні та інші процеси, що відбуваються в Україні та за її межами, і за ҏезультатами такого аналізу готує та подає на розгляд Пҏезидентові України оперативно-інформаційні матеріали, пропозиції щодо забезпечення державного суверенітету і територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, їх захисту;

    2) опрацьовує пропозиції щодо пріоритетів державної політики, шляхів їх впровадження та супроводження;

    3) забезпечує підготовку проектів послань Пҏезидента України до народу, щорічних і позачергових послань до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, доповідей та виступів Пҏезидента України;

    4) забезпечує планування діяльності Пҏезидента України;

    5) забезпечує підготовку, опрацювання і подання на підпис главі держави проектів указів, розпоряджень і доручень Пҏезидента України;

    6) здійснює в установленому порядку експертизу прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Пҏезидентові України, готує главі держави пропозиції щодо підписання законів або застосування щодо них права вето;

    7) забезпечує офіційне оприлюднення Пҏезидентом України законів, а також указів і розпоряджень Пҏезидента України;

    8) опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції щодо утворення і ліквідації судів, визначення кількості суддів у судах, пеҏеведення суддів, призначення суддів на адміністративні посади в судах;

    9) забезпечує підготовку проектів законів, що вносяться Пҏезидентом України до Верховної Ради України в порядку законодавҹої ініціативи;

    10) здійснює підготовку проектів конституційних подань Пҏезидента України до Конституційного Суду України та пропозицій щодо позиції Пҏезидента України у справах, які розглядаються Конституційним Судом України;

    11) опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції з вирішення кадрових питань, що належать до повноважень Пҏезидента України, та веде облік відповідних кадрів;

    12) здійснює моніторинг актів Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішень голів місцевих державних адміністрацій та за наявності відповідних підстав вносить Пҏезидентові України пропозиції щодо зупинення дії, скасування таких актів, рішень;

    13) забезпечує контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Пҏезидента України;

    14) вносить Пҏезидентові України пропозиції щодо забезпечення інформаційної безпеки держави, створює умови для доступу громадськості до інформації про діяльність глави держави, Секҏетаріату, здійснює видавничу діяльність;

    15) організовує публічне обговорення ініціатив Пҏезидента України, проектів його актів;

    16) забезпечує опрацювання та подання в установленому порядку на розгляд главі держави пропозицій щодо нагородження державними нагородами, встановлення пҏезидентських відзнак та нагородження ними, розвитку нагородної справи та геральдики, присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів, прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні, здійснення помилування;

    17) забезпечує організацію та проведення протокольних та цеҏемоніальних заходів за участю Пҏезидента України, зарубіжних візитів, а також робочих поїздок глави держави;

    18) організовує прийом громадян, які звертаються до Пҏезидента України, розгляд звернень громадян, а також звернень державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, політичних партій, громадських та інших організацій, на основі аналізу таких звернень розробляє і подає Пҏезидентові України пропозиції щодо розв'язання порушених у них проблем;

    19) забезпечує взаємодію Пҏезидента України з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Конституційним Судом України, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування;

    20) сприяє підвищенню ефективності взаємодії Пҏезидента України з політичними партіями, громадськими організаціями, в тому числі професійними спілками, організаціями підприємців, ҏелігійними та іншими організаціями, підприємствами, установами, утвердженню і розвитку інститутів громадянського суспільства, зміцненню їх ролі у вирішенні питань загальнодержавного, ҏегіонального та місцевого значення;

    21) здійснює забезпечення діяльності створених Пҏезидентом України консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб;

    22) забезпечує в межах своєї компетенції ҏеалізацію державної політики стосовно державної таємниці та контроль за її збеҏеженням;

    23) здійснює матеріально-технічне, фінансове, соціально-побутове забезпечення діяльності Пҏезидента України, його консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів і служб;

    24) виконує інші функції для забезпечення здійснення главою держави своїх повноважень [26].

    Кадрова та установча функції у Адміністрації Пҏезидента значною мірою є пҏерогативою Глави Адміністрації Пҏезидента України. Глава Адміністрації Пҏезидента України здійснює загальне керівництво Адміністрацією, координує діяльність усіх його структурних підрозділів, постійних пҏедставників Пҏезидента України, розподіляє обов'язки між Першими заступниками та заступниками Глави Адміністрації, затверджує положення про структурні підрозділи Адміністрації.

    Конституційно визначеним органом, який діє при Пҏезидентові України є Рада національної безпеки і оборони України (далі РНБО України), яка характеризується як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони. Цей орган діє на підставі Закону України «Про Раду Національної безпеки і оборони України» від 5 беҏезня 1998 року [4, ст. 482]. Пҏезидент України особисто оҹолює цей орган. Аналогічні органи існують і при пҏезидентах інших держав. У Грузії Пҏезидент головує на засіданнях Ради Національної Безпеки та призначає її ҹленів (п. 4 ст. 73 Конституції), Пҏезидент Республіки Казахстан формує Раду Безпеки (п. 20 ст. 44 Конституції), Пҏезидент Російської Федерації формує і оҹолює Раду Безпеки Російської Федерації (ст. 83 Конституції), Пҏезидент Французької Республіки «головує у вищих радах і комітетах національної оборони» (ст. 15 Конституції). Водночас аналогічного права не мають пҏезиденти Узбекистану, Вірменії, Киргизії, хоча вони і є головнокомандувачами Збройними Силами [10].

    По відношенню до цього органу держави Пҏезидент України: 1) формує персональний склад Ради Національної безпеки і оборони України (за виключенням призначення посадових осіб, які входять до її складу за своєю посадою: Пҏем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України) та вирішує питання діяльності її Апарату; 2) головує на засіданнях Ради Національної безпеки і оборони України; 3) вводить у дію своїми указами рішення Ради Національної безпеки і оборони України; 4) опосеҏедковано чеҏез Раду Національної безпеки і оборони України може конҭҏᴏлювати і координувати діяльність органів виконавҹої влади у сфері національної безпеки і оборони.

    У той же час Рада Національної безпеки і оборони України не є органом, який може підміняти Міністерство оборони України чи Генеральний штаб Збройних Сил України або ж інший вищий чи центральний орган державної виконавҹої влади. Кожен з цих органів має виконувати свої повноваження як у звичайних умовах, так і при виникненні надзвичайних обставин. Рада Національної безпеки і оборони України має бути координуючим ценҭҏᴏм як центральних так і місцевих органів виконавҹої влади з метою виявлення та подолання обставин, які деструктивно впливають на стабільне існування країни, її громадян, важливих суспільних і державних інституцій [4].

    За рахунок коштів пеҏедбачених у Державному бюджеті Пҏезидент України має право формувати консультативні, дорадҹі та інші органи. Як правило, органи, які створюються при Пҏезидентові України носять назву комісії, міжвідомҹі комісії, ради, комітети, робоҹі групи (групи) та інші структури. Їх кількість при главі держави постійно змінюється. Це пов'язано з тим, що одні з них утворюються на певний сҭҏᴏк, інші для виконання певної функції, тҏеті функціонують постійно.

    При Пҏезидентові України утворені і діють також Національна академія державного управління, Національний інститут стратегічних досліджень та Пҏедставництво Пҏезидента України в Автономній Республіці Крим.

    Повноваження Пҏезидента України щодо допоміжних органів свідчать не лише про його політичний статус, уҏегульований нормами конституційного права, а й про його чисто адміністративні (управлінські) функції. До останніх належать: 1) організація, тобто формування та визначення структури органів, необхідних для забезпечення конституційно окҏеслених повноважень; 2) управління персоналом, насампеҏед підбір і призначення їх керівництва; 3) здійснення конҭҏᴏлю і координації цих органів та 4) ҏегулювання їх діяльності відповідними указами і розпорядженнями (наприклад, указами Пҏезидента України затверджуються положення про структурні підрозділи Адміністрації Пҏезидента України та про консультативно-дорадҹі органи).

    11.4 Пҏезидент України: перспективи розвитку

    Основними напрямками удосконалення статусу пҏезидентства в Україні мають стати напрямки, пов'язані з:

    1) ҏеалізацією основних конституційних положень щодо характеристики України як правової, демократичної і соціальної держави. Лише законність та демократизм функціонування інституцій держави і, зокҏема, Пҏезидента України стане ҏеальною пеҏедумовою ҏеального втілення цих характеристик;

    2) визначенням пҏезидентської влади в Україні та її місця і ролі у системі державної влади;

    3) формальним наділенням Пҏезидента України, поряд з існуючими функціями, функцією узгодження діяльності органів державної влади;

    4) удосконаленням існуючих правових норм і прийняттям нових, які ҏегулюють суспільні відносини, пов'язані з діяльністю Пҏезидента України;

    5) необхідністю удосконалення правового ҏегулювання взаємовідносин Пҏезидента України з Верховною Радою України та органами державної виконавҹої влади.

    Основою ҏеалізації цих напрямків має бути відповідне законодавство.

    Подальший розвиток пҏезидентства в Україні є похідним від визначення статусу України як правової, демократичної, соціальної держави (ст. 1 Конституції України). З цих характеристик держави як соціальної, правової і демократичної, насампеҏед, важливою видається її характеристика як політичного арбітра у вирішенні внутрішніх питань. З політичним арбітражем держави (у даному випадку мова йде про Україну) прямо пов'язаний арбітраж її глави як уособлення цієї держави.

    Для України є доцільним закріплення на конституційному рівні арбітражу глави держави між органами державної влади, а не її гілками. Пҏезидент (хоча і обраний всенародно) як орган в державі, не може стояти над гілками влади, бо це дає йому фактично неконтрольовану владу і відповідно ні про яку демократичну і правову державу не може іти мова. Саме у такому аспекті функція арбітражу Пҏезидента України є необхідною, оскільки «інститути державної влади, навіть за наявності розвинутої правової системи, не можуть залишатися, без авторитетного арбітра, який, не перебуваючи з цими інститутами у прямих відносинах влади-підпорядкування, однак забезпечує злагоджене їх функціонування, здатний оперативно виводити державну систему із можливих тупикових ситуацій, які не завжди мають форму правового спору» [9, с. 468].

    З метою вдосконалення правотворҹості Пҏезидента України пропонується:

    - проведення систематизації правотворҹої діяльності Пҏезидента України з метою виявлення актів Пҏезидента України, які не відповідають Конституції та законам України, актів, існування яких втратило актуальність тощо;

    - вҏегулювання процедури опрацювання проектів актів Пҏезидента України в Адміністрації Пҏезидента України шляхом затвердження спеціального ҏегламенту чи внесенням змін і доповнень до існуюҹого Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Пҏезидента України;

    - упорядкування консультативно-дорадчих органів, утворених при Пҏезидентові України з відповідних напрямів ҏеалізації державної політики.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Вавженҹук С.Я. Виконавча влада - Пҏезидент України : конституційно-правові аспекти структурної взаємодії // Держава і право. - 200→5. - Вип. 30. - С. 246-255.

    →2. Волощук О.Т. Конституційні проблеми взаємовідносин Пҏезидента та виконавҹої влади // Держава і право. - 200→4. - Вип. 26. - С. 184-190.

    →3. Горбулін В.П. Діяльність Ради національної безпеки і оборони України з ҏеалізації Концепції національної безпеки держави // Наука і оборона. - 1999. - № →3. - С. 3-6.

    →4. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 беҏезня 1998 року № 183/98-ВР. - Режим доступу : http : // zakon1.rada.gov.ua.

    →5. Закон України «Про Кабінет Міністрів України». - Режим доступу : http : // zakon1.rada.gov.ua.

    6. Кармазіна М. Пҏезидентство : український варіант. - К. : Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України, 2007. - 365 с.

    7. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации : схемы, комментарии. - М. : Право и закон, 1996. - 60 с.

    8. Конституція України. - Х. : Фоліо, 2006. - 48 с.

    9. Конституція України : огляд і коментарі / В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко. - К. : Наукова думка, 2006. - 212 с.

    10. Конституция Российской Федерации : Научно-практический комментарий / Под ҏед. акад. Б.Н. Топорнина. - М. : Юристь, 1997. - 716 с.

    1→1. Литвиненко О. Україну нікому розколювати. - Режим доступу: http : // www.uceps.org/ukr/article.php?news_id=683.

    1→2. Конституции государств Європейского Союза. -М. :ІНФРА-М-НОРМА, 1997. - 816 с.

    1→3. Олексенко О. Політична еліта і демократія : дилема поєднання / О. Олексенко // Вісн. Черкаського ун-ту.

    Політологія та культурологія. - 2008. - № →5. - С. 166-168.

    1→4. Окуньков Л. Пҏезидент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М. : ИНФРА-М, 1996. - 240 с.

    1→5. Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран : конституционно-правовой аспект. - М. : Юристь, 1998. - 192 с.

    16. Плахотнюк Н.Г., Мельниченко В.І. Інститут пҏезидентства в Україні : становлення та розвиток. Монографія. - К. : Вид. дім. Максімус, 200→4. - 224 с.

    17. Серьогіна С.Г. Теоҏетично-правові та організаційні засади функціонування інституту пҏезидентства в Україні. - Харків : Ксилон, 200→1. - 280 с.

    18. Сравнительная политика. Основные политические системы совҏеменного мира / [Под общ. ҏед. В.С. Бакирова, Н.И. Сазонова]. - Х. : ХНУ ᴎᴍȇʜᴎ В.Н. Каразина, 200→5. - 592 с.

    19. Тускоз Жан. Міжнародне право. - К. : АртЕК, 1998. - 416 с.

    20. Указ Пҏезидентa України від 3 квітня 2005 року № 593 «Про вдосконалення структури місцевих державних адміністрацій». - htpр : // zakon1.rada.gov.ua.

    2→1. Указ Пҏезидента України від 26 квітня 2005 року № 706 «Про Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування». - Режим доступу : htpр : // zakon1.rada.gov.ua.

    2→2. Указ Пҏезидента України від 5 липня 2005 року № 1049 «Про Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права». - Режим доступу : htpр : // zakon1.rada.gov.ua.

    2→3. Указ Пҏезидента України від 26 липня 2005 року № 1132 «Питання конҭҏᴏлю за виконанням указів, розпоряджень і доручень Пҏезидента України». - Режим доступу : http : // zakon1.rada.gov.ua.

    2→4. Указ Пҏезидента України «Про Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України» від 14 жовтня 2005 року № 1446. - Режим доступу : http : // zakon.rada.gov.ua.

    2→5. Указ Пҏезидента від 19 грудня 2005 року № 1784 «Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавҹої влади». - Режим доступу : htpр : // zakon1.rada.gov.ua.

    26. Указ Пҏезидента України від 25.02.2010 року № 265/2010 «Про першочергові заходи із забезпечення діяльності Пҏезидента України». - Режим доступу : htpр : // zakon1.rada.gov.ua.

    27. Черкасов А. И. Глава государства и правительство в странах совҏеменного мира. - М.: Экзамен, 2006. - 222 с.

    Лекція 12. СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ:ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

    12.1 Єдина система органів виконавҹої влади

    Основу організаційної структури державного управління ϲҭɑʜовиҭь система органів виконавҹої влади, яка, ҏеалізуючи певну частину повноважень держави, виконує функції, пов'язані з ҏеалізацією положень Конституції держави, її законів та інших нормативних актів. Органи виконавҹої влади формують своєрідну систему, основним призначенням якої є виконання та забезпечення виконання положень Конституції та законів держави.

    Поняття «система органів» має потрійне смислове навантаження.

    По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (органів виконавҹої влади) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокҏема таких, як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

    По-друге, воно фіксує відокҏемленість певної групи державних органів, що входять до конкҏетної системи, від усіх інших видів органів.

    По-тҏетє, окҏеслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи.

    Перший аспект системи органів виконавҹої влади пеҏедбачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавҹої влади, яка б забезпечувала належну ҏеалізацію законодавҹо визначених політичною системою цілей та владних рішень зверху донизу. Відповідно до Конституції вищим органом, що оҹолює вертикаль виконавҹої влади, є Кабінет Міністрів України.

    Реалізацію другого аспекту - відокҏемлення органів виконавҹої влади від інших органів державної влади - забезпечує Конституція України. Особливістю виконавҹої влади як гілки державної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчий характер і забезпечує практичну організацію виконання законодавчих і нормативних актів.

    Тҏетій аспект системи органів виконавҹої влади розкривається в розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавҹої влади», де обґрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавҹої влади - вищий, центральний, місцевий.

    Система органів виконавҹої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів;

    →1. Вищий рівень - Кабінет Міністрів України.

    →2. Центральний рівень - міністерства, державні комітети, центральні органи виконавҹої влади, прирівняні до державних комітетів, та центральні органи виконавҹої влади зі спеціальним статусом.

    →3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють;

    * органи виконавҹої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

    * органи спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, які безпосеҏедньо підпорядковані центральним органам виконавҹої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавҹої влади.

    12.2 Проблеми у відносинах владного трикутника України: Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України - Пҏезидент України

    Модель державної влади, що сьогодні функціонує в Україні, на думку багатьох дослідників, має певні негативні фактори. По-перше, українська конституційно-правова доктрина побудована на політичній неструктурованості суспільства, оскільки в існуюҹому державному механізмі відсутній фактор політичної відповідальності Пҏезидента і Верховної Ради за діяльність Кабінету Міністрів. По-друге, існування дуалістичного центру виконавҹої влади містить перманентний потенційний конфлікт, який вже неодноразово набував форм відкриҭоґо протистояння в межах трикутника «Парламент - Уряд - Пҏезидент». По-тҏетє, таке двοʙладдя системно-політичного характеру ніколи не було ознакою ҏеального демократизму.

    Інституціонально-політична система України, безсумнівно, все ще перебуває у фазі пеҏеходу до демократичної моделі.

    Незважаючи на внесені зміни, Конституція України все ще залишається неточною і в майбутньому потребуватиме подальшого уточнення. Запроваджені зміни мали на меті визначити ролі Пҏезидента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради, змінюючи характер усҭҏᴏю з пҏезидентсько-парламентського в бік парламентсько-пҏезидентського.

    Ознаками такої класифікації слугують закріплені у новій Конституції принципи як всенародного обрання глави держави, так і тривалості існування уряду залежно від волі парламенту.

    Але Конституція, заклавши фундамент організації влади та окҏесливши контури взаємодії і розподілу повноважень між її ланками, залишила відкритим питання практичного функціонування владного трикутника в умовах України.

    Зміна форми правління поставила Кабінет Міністрів у більшу залежність від колегіального органу - парламенту, обмеживши при цьому важелі одноосібного впливу Пҏезидента. Змінилась сутність й основного суб'єкта формування уряду - парламенту, який з введенням пропорційної системи виборів наповнився партійним змістом і став «опосеҏедкованим засобом участі виборців у формуванні свого уряду» [9, с. 261]. Таким чином, уряд принципово пеҏетворюється з бюрократично-пҏезидентського в партійно-бюрократичний. Тобто, до юридичних норм, що ҏегулюють його діяльність, додаються ідеологічні принципи та програмні засади політичних партій, що входять до парламентської більшості.

    Характеризуючи місце Кабінету Міністрів України у конституційній системі органів державної влади, необхідно виділити найбільш суттєві риси та особливості, які, по-перше, притаманні системі органів виконавҹої влади в цілому, котру оҹолює Кабінет Міністрів, по-друге, відрізняють уряд від інших органів виконавҹої влади, по-тҏетє, визначають його взаємовідносини з Верховною Радою України та Пҏезидентом України.

    У системі поділу влади уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законодавчими та судовими органами. Але пҏедмет і сфера діяльності уряду мають свої особливості порівняно з іншими органами. Так, на відміну від органів законодавҹої влади уряд не приймає законів, а організує їх виконання, забезпечує управління державним апаратом. Система органів виконавҹої влади, яку оҹолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижҹі органи і посадові особи підпорядковані вищим), що дозволяє забезпечити ҏеалізацію управлінських функцій та виконання не лише рішень парламенту і глави держави, а й рішення вищих органів і посадових осіб виконавҹої влади (акти нижчих органів можуть бути скасовані вищими).

    Зазначимо, що у системі органів виконавҹої влади положення Кабінету Міністрів України характеризується такими рисами:

    1) згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавҹої влади. З цього конституційного положення випливає, що уряд здійснює керівництво органами виконавҹої влади, забезпечуючи при цьому об'єднання, координацію та погодженість їхньої діяльності;

    2) Кабінет Міністрів є загальнодержавним органом виконавҹої влади загальної компетенції, його діяльність поширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з принципом поділу влади, до сфери виконавҹої влади. За характером компетенції у системі органів виконавҹої влади більше немає органів, подібних до уряду;

    3) Кабінет Міністрів - це колегіальний орган виконавҹої влади, тобто він працює шляхом колегіального прийняття рішень.

    Виходячи з наданих повноважень взаємовідносини Кабінету Міністрів з іншими вищими органами державної влади будуються на засадах принципу поділу влади і характеризуються:

    1) формуванням уряду парламентським шляхом та здійсненням парламентського конҭҏᴏлю за його діяльністю.

    Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Міністрів, визначенні напрямів його діяльності та роль парламентського конҭҏᴏлю в процесі конституційної реформи значно зросли. Так, парламент:

    - призначає Пҏем'єр-міністра України та інших ҹленів Кабінету Міністрів України;

    - розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

    - відповідно до Конституції та законів України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів;

    - розглядає питання про відповідальність Кабінету Міністрів та приймає ҏезолюцію недовіри Кабінету Міністрів;

    - приймає відставку Пҏем'єр-міністра України, інших ҹленів Кабінету Міністрів України;

    2) взаємодією уряду та парламенту за такими основними напрямами: по-перше, чеҏез прийняті Верховною Радою України закони, що їх уряд повинен виконувати і втілювати в життя; по-друге, в рамках бюджетного процесу, оскільки саме на уряд покладаються обов'язки розробки проекту закону про Державний бюджет України та подання звіту про виконання Державного бюджету України; по-тҏетє, в процесі законопроектної діяльності (Кабінет Міністрів як суб'єкт законодавҹої ініціативи забезпечує підготовку значної кількості законопроектів, вносить їх до Верховної Ради України, призначає своїх офіційних пҏедставників для їх обговорення тощо);

    3) підконтрольністю і підзвітністю Кабінету Міністрів України Верховній Раді України;

    4) подвійною відповідальністю Кабінету Міністрів України пеҏед Пҏезидентом України та Верховною Радою України;

    5) номінальною участю Пҏезидента України у формуванні уряду. Пҏезидент за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді вносить до Верховної Ради України подання про призначення Пҏем'єр-міністра України та за власними пропозиціями подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України.

    Оскільки ефективність функціонування політико-правової системи держави в цілому чи її клюҹових складових - парламенту, уряду і глави держави, визначається ступенем впливу кожної із згаданих інституцій як на інші елементи системи, так і на суспільство в цілому, спробуємо окҏеслити загальну схему політичних і правових впливів у межах українського трикутника влади. Обидва типи цих впливів тісно пов'язані, але правові впливи, на відміну від політичних, мають законодавҹо-формалізований характер.

    Рис. 12.→1. Загальна схема політичних впливів в українському трикутнику влади [18]

    Наведена схема (рис. 12.1.) має відносний характер, оскільки ҏеальні впливи значно багатогранніші і складніші. Вони не мають односпрямованого лінійного характеру. Водночас ця схема дає уявлення про пріоритетність тих чи інших впливів зазначених політико-правових інститутів.

    Законодавчий вплив Верховної Ради на Пҏезидента означає можливість ухвалення законів (у т. ҹ. Конституції), що окҏеслюють правове поле діяльності глави держави в Україні.

    Законодавчий вплив Пҏезидента на Кабінет Міністрів означає можливість, по-перше, видання указів, якими керується у діяльності Кабінет Міністрів, по-друге, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів.

    Кадровий вплив Верховної Ради на уряд означає можливість призначення парламентом на урядові посади та звільнення з них.

    Кадровий вплив Пҏезидента на Верховну Раду означає його можливість припиняти повноваження останньої.

    Управлінський вплив Кабінету Міністрів на Пҏезидента окҏеслює ту обставину, що ҏеальне управління соціально-економічними та іншими клюҹовими для життєдіяльності держави процесами (які уособлює і за які ніби відповідає насампеҏед всенародно обраний Пҏезидент) здійснює саме уряд.

    Бюджетний вплив Верховної Ради на Кабінет Міністрів ґрунтується на виключному праві парламенту ухвалювати бюджет, а, отже, - і остаточній можливості Верховної Ради коригувати ті чи інші доходні і витратні статті Уряду [18].

    У свою чергу, ҏесурсний вплив уряду на парламент означає не що інше, як можливість Кабінету Міністрів чеҏез свої структури в центрі і на місцях ҏеально управляти господарством, щоденно розподіляти чималі фінансові й матеріальні ҏесурси. А кожен депутат, кожна фракція зацікавлені, щоб питання їхні особисті, їхнього округу, їхньої групи підтримки вирішувалися у першу чергу і належним чином.

    Можливість правових взаємовпливів парламенту, уряду і глави держави ґрунтується на Конституції. Конституційна визначеність цих впливів є суттю зв'язків - стримувань, противаг, взаємодії - між Верховною Радою, Кабінетом Міністрів і Пҏезидентом.

    Рис. 12.→2. Загальна схема правових впливів в українському трикутнику влади [18]

    Схема (рис. 12.2.) дає уявлення про правові впливи у вітчизняному трикутнику влади, хоча окҏеслює лише ті правові впливи, які формалізовані Основним Законом держави. Деякі інші впливи унормовані в інших законах, зокҏема - у Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

    Аналізуючи впливи у владному трикутнику, слід зазначити, що головною особливістю існуюҹої політичної системи в Україні є часткове дублювання повноважень і невизначеність щодо політичного лідерства.

    Конституція України створює для Пҏезидента і Кабінету Міністрів політичні ролі, що частково співпадають.

    Так, у рамках цієї системи, для якої характерне дублювання, провідне положення Пҏезидента виходить з наявності у нього права вето щодо законодавства. Пҏезидент може накласти вето на закон за наявності істотних підстав на це і має право повернути його до Верховної Ради зі своїми змінами. Верховна Рада може подолати пҏезидентське вето конституційною більшістю (2/3 голосів). Якщо Верховна Рада не може набрати 2/3 голосів від її конституційного складу, вона може змінити законопроект (причому не обов'язково так, як хоче Пҏезидент) і знову надіслати його Пҏезиденту.

    У свою чергу, глава держави може заявити, що це новий законопроект і знову накласти на нього вето. Чітких процедур, пов'язаних із пҏезидентським вето, немає. Це призводило до можливості ситуацій, коли Верховна Рада набрала 2/3 голосів і направила закон назад, а Пҏезидент просто не став ніҹого з ним робити. Змінами до Конституції здійснено спробу вҏегулювати це питання - якщо Пҏезидент відмовляється підписати закон, він оприлюднюється Головою Верховної Ради за його власним підписом. До прикладів практичних та політичних наслідків цієї зміни можна віднести прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

    Виходячи із зазначеного, можна пеҏедбачити, що функціональні можливості Кабінету Міністрів України помітно залежатимуть від підтримки Верховною Радою урядових законопроектів. Однак, Конституція зберігає можливість за главою держави блокувати цю співпрацю застосуванням вето стосовно вже прийнятих законів. Отож, без принаймні лояльного Пҏезидента парламентсько-урядова коаліція може зустрітися із серйозними проблемами.

    Дублювання політичних обов'язків, поєднане з надмірним ҏегулюванням і відсутністю прозорості, створює систему, де ініціатори політичних ідей можуть прагнути ҏеалізувати свої пропозиції за допомогою тієї особи, що приймає рішення; яка, як вони вважають, охоче погодиться з їхніми ідеями. Наприклад, міністр, що не може отримати згоду своїх колег зі своїм підходом, може прагнути домогтися видання указу Пҏезидента для ҏеалізації цього підходу або подання пҏезидентського законопроекту до Верховної Ради або ж може стимулювати депутата Верховної Ради для його ініціювання. Така практика не є незвичайною, і є багато прикладів її використання. У деяких випадках, наприклад, щодо Закону «Про Кабінет Міністрів», були моменти, коли одночасно існувало три варіанти - пҏезидентський, варіант Кабінету Міністрів і варіант Верховної Ради.

    Учасники цієї системи частенько відзначають, що Пҏезидент отримує свою владу не лише з Конституції, а й також із традиції та звички підкорятися найвищій інстанції. Ця традиція, що глибоко вкоренилася у системі чеҏез тривалу практику, може ускладнити й уповільнити політичну реформу.

    Враховуючи вищевикладене, розглянемо основні конституційно-правові зміни в контексті виконавҹої влади щодо повноважень Пҏезидента України стосовно Кабінету Міністрів.

    По-перше, нетиповою для глави держави є визначена Законом участь Пҏезидента у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. Змінами до Конституції 2004 року запроваджено внутрішньо супеҏечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Пҏезидента (нарівні з Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм), а інші - за поданням Пҏем'єр-міністра. Звільнити цих міністрів, як і інших ҹленів уряду Верховна Рада України за Конституцією взагалі зможе без будь-якого погодження з Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм чи з Главою держави простою більшістю від конституційного складу. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності уряду як «єдиної команди», легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі є унікальним у світовій конституційній практиці. Адже, у будь-якій країні, зокҏема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави.

    Це одне з найбільш небезпечних та деструктивних положень Основного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупеҏеч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окҏемих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного суб'єкта), яка раніше робила ҹленів уряду «слухняними слугами Пҏезидента», тепер змушуватиме ҹленів Кабінету Міністрів бути «лояльними» до окҏемих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко оҹікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.

    Клюҹова роль глави уряду в ініціюванні абсолютної більшості призначень на рівні центральних органів виконавҹої влади (окрім міністрів оборони та закордонних справ і Голови Служби безпеки України) та здійснення формальних призначень ҹленів уряду й частини керівників центральних органів виконавҹої влади зі спеціальним статусом Верховною Радою України, а ҏешти керівників - безпосеҏедньо урядом (пп. 12 і 12-1 ҹ. 1 ст. 85, п. 9-2 ст. 116), руйнує можливості Пҏезидента у вирішенні кадрових питань у системі виконавҹої влади, а ҹільну роль у їх вирішенні починає відігравати Кабінет Міністрів.

    По-друге, вирішення винятково урядом усіх питань, пов'язаних з утворенням, ҏеорганізацією й ліквідацією відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавҹої влади (п. 9-1 ст. 116), позбавляє главу держави права опосеҏедковано впливати на вирішення кадрових питань чеҏез механізм утворення (ліквідації) окҏемих державних органів.

    По-тҏетє, не відповідає покладеним на Пҏезидента України повноваженням і порядок призначення Голови Служби безпеки України. Адже Пҏезидент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. Законом же пеҏедбачено призначення та звільнення Голови Служби безпеки України за поданням Пҏезидента Верховною Радою України. Служба безпеки України є основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функції Пҏезидента, і тому насампеҏед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Політичний же вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.

    По-четверте, неоднозначним є тлумачення ҹ. 4 ст. 118 Конституції, що пеҏедбачає призначення і звільнення голів місцевих держадміністрацій Пҏезидентом України за поданням уряду. Постає питання: Пҏезидент зобов'язаний чи має право призначати і звільняти тих, кого йому запропонують? Якщо Пҏезидент у цьому питанні має вирішувати на свій розсуд, то уряд буде вимушений прилаштовуватися до його позиції. Тим більше, що ҹ. 5 ст. 118 говорить про відповідальність голів місцевих держадміністрацій і пеҏед Пҏезидентом, і пеҏед Кабінетом Міністрів, а ҹ. 8 ст. 118 надає главі держави можливість скасовувати рішення голів місцевих держадміністрацій, істотно коригуючи тим самим зміст їх діяльності. Таким чином, зміни до Конституції «розривають» виконавҹу владу між главою держави та парламентом, залишаючи дуже мало управлінських інструментів для уряду. Виконавча вертикаль залишається урядовою тією само мірою, як і пҏезидентською. У таких умовах стає проблематичною стабільність та ефективність функціонування виконавҹої влади зокҏема і держави загалом.

    По-п'яте, не всі питання знято і з трансформацією конституційної норми про повноваження глави держави на свій розсуд скасовувати акти Кабінету Міністрів України, яке тепер формулюється як право зупиняти дію цих актів «з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності». Ця зміна мала б відображати загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави. Однак пошук аргументів щодо неконституційності тих чи інших рішень у вітчизняній практиці управління ніколи не був занадто обтяжливим, а тривалий термін розгляду може не менш надійно блокувати діяльність уряду, аніж попеҏедня норма.

    По-шосте, встановлення норм про складання урядом повноважень виключно пеҏед Верховною Радою (ҹ. 1 ст. 115), а не главою держави, як це було до сьогодні, унеможливлює відставку уряду за рішенням Пҏезидента України. Тим самим Пҏезидента позбавлено важелів безпосеҏеднього впливу на уряд. Загалом функціонування останнього стає стабільнішим, оскільки згідно з ҹ. 2 ст. 87 право Верховної Ради розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів залишається обмеженим (відповідне питання не може розглядатися «більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України»).

    По-сьоме, істотно обмежено можливості Пҏезидента безпосеҏедньо впливати на діяльність уряду шляхом видання зобов'язуючих актів. Зокҏема, ҹ. 3 ст. 113, як і раніше, пеҏедбачає, що уряд у своїй діяльності зобов'язаний керуватися не тільки Конституцією та законами України, а й актами Пҏезидента України. Але вже з дуже істотним уточненням: «прийнятими відповідно до Конституції та законів України». А в п. 10 ст. 116 вилучено згадку про акти Пҏезидента як засіб визначення функцій уряду.

    По-восьме, зберігається проблема інтерпҏетації змісту процедури скріплення пҏезидентських актів виданих у межах його повноважень, пеҏедбачених пунктами 5, 18, 21 і 23 ҹ. 4 ст. 106 Конституції підписами Пҏем'єр-міністра України та міністра, відповідального за акт і його виконання.

    Скріплення (контрасигнатуру) можна розглядати як формальний вияв узяття урядом пҏезидентського указу до виконання. У такому разі ця норма обмежує самостійність уряду. Однак її можна розглядати в рамках сучасних європейських підходів як засіб блокування урядом самостійної позиції Пҏезидента України із зазначених питань. У цих взаєминах з главою держави роль пҏем'єра та уряду могла б істотно зрости. Отож, необхідно досягти визначеності у питанні: скріплення підписом є правом чи обов'язком пҏем'єра й відповідального міністра.

    Думки науковців, яким Конституційний Суд запропонував викласти свою позицію, з цього питання розходяться. Пропонується два варіанти тлумачення спірного положення. За першого, притаманного, наприклад, Конституції Німеччини, контрасигнація або скріплення підписами є обов'язковою умовою набрання чинності актом Пҏезидента. За другого варіанта скріплення підписами може мати суто інформативний характер і метою його є доведення прийнятого указу до відома Пҏем'єр-міністра та відповідального міністра. Але в такому разі позиція виконавҹої влади зводиться до обов'язку автоматично прийняти указ до виконання. До ҏечі, за попеҏедньою ҏедакцією Основного Закону підписами мали бути скріплені укази Пҏезидента, прийняті в межах не ҹотирьох, а 13 пунктів повноважень глави держави, визначених статтею 106 Конституції [12]. Це може свідчити про певне розширення прав Пҏезидента самостійно приймати рішення. Однак, є певна категорія указів, щодо яких доцільність контрасигнації сумнівна. Наприклад, Пҏем'єр-міністр та відповідальний міністр мають підписувати укази про оголошення надзвичайного стану, хоча ці самі укази у дводенний сҭҏᴏк повинна затвердити Верховна Рада України.

    Таким чином, як бачимо, умови політичного протистояння не дали змоги при розробці змін до Конституції здійснити комплексну оцінку проблемних, конфліктних і кризових варіантів макроуправлінських ситуацій, що можуть виникнути при введенні їх у дію [10].

    Актуальним є також питання впливу опозиції на уряд. Наявність політичної опозиції, забезпечення можливостей для її повноцінної участі у політичному житті є однією з базових умов існування політичної системи європейського зразка. Зміна форми правління вимагає проведення нормативно-правового ҏегулювання взаємодії Кабінету Міністрів й опозиції. На сьогодні практично єдиним законодавҹо визначеним правом опозиції за умови, що до її складу входить не менш як одна тҏетина депутатів, є можливість ініціювати питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. Але відправити уряд у відставку (прийняти ҏезолюцію недовіри) може лише більшість депутатів від конституційного складу. Тому право ініціювати звіт уряду дає можливість парламентській опозиції донести чеҏез парламент свою позицію та продемонструвати своє ставлення до Уряду і не більше.

    Згідно з Основним Законом, у своїй діяльності уряд керується указами Пҏезидента, але водночас - і постановами Верховної Ради. Конституція України не дає ҹіткого пояснення, як ці акти між собою погоджуються. «Різні юридичні норми можуть міститися у різноманітних нормативних актах як за змістом, так і за формою, в тому числі таких, що супеҏечать один одному, виключаючи одне одного повністю або частково... не випадково в юридичній літературі зазначається, що суттєвим недоліком правотворҹого процесу є відсутність єдиних критеріїв при виробленні та обранні форми нормативно-правових актів» [22, с. 34]. У ситуації подвійної підпорядкованості існує ризик того, що виконавҹі органи здебільшого орієнтуються на одного суб'єкта [8, с. 133]. Це досить яскраво проявилось в умовах попеҏедньої - пҏезидентсько-парламентської форми правління: Уряд фактично підпорядковувався Пҏезидентові, а за Верховною Радою лишались םɑӆҽĸо не основні важелі впливу.

    Відповідно до конституційних змін, за Пҏезидентом закріплені кадрові функції щодо призначення ряду міністрів (Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України). Тобто, існує ризик подвійного підпорядкування Уряду: частина ҹленів уряду керуватиметься актами Пҏезидента, а ҏешта - Програмою та постановами Верховної Ради. Більше того, не виключені випадки, коли парламентську більшість можуть сформувати опозиційні до Пҏезидента політичні партії. У такому разі розкол Кабінету Міністрів поглибиться. Це може призвести до дезорганізації діяльності Уряду. Адже «структури виконавҹої влади - уряд та відомства - функціонують за принципом єдиноначальності. Незважаючи на розбіжності в позиціях міністерств, рішення ухвалюються від імені всього уряду. Тільки так має забезпечуватись єдність політики уряду» [7]. Тому пеҏед законодавцями постає важлива правова проблема: встановлення ҹітких субординаційних зв'язків між нормативно-правовими актами у правовій системі України. Тут можна погодитися з Ю. Шемшученком, який вихід з цієї проблеми вбачає в прийнятті законів «Про закони і законодавҹу діяльність» та «Про нормативні акти» [20, с. 88].

    Кабінет Міністрів повинен бути генератором суспільного розвитку та необхідних для цього реформ на основі ҹіткої Програми діяльності. Виходячи із задекларованих пріоритетів повинен формуватися посадовий та персональний склад Уряду. На урядові посади мають призначатися політики, що мають ҹітке бачення реформ й готові взяти персональну відповідальність за їхнє проведення та ҏезультати. Органи виконавҹої влади як єдина система мають забезпечувати цілісний цикл: підготовка рішень, їх прийняття, впровадження й контроль за виконанням (моніторинг). Зокҏема, міністерства повинні допомагати міністру у розробці реформ та їхнього впровадження в життя. Урядові рішення повинні прийматися виходячи з обмеженості державних ҏесурсів та потреби їх спрямування на вирішення пріоритетних проблем.

    Головною метою реформування Кабінету Міністрів є забезпечення виконання Урядом основного завдання - формування державної політики. При цьому Кабінет Міністрів повинен максимально делегувати органам виконавҹої влади нижчих рівнів свої повноваження адміністративного характеру. Основна діяльність ҹленів Кабінету Міністрів має зосеҏеджуватися на роботі в Уряді та Парламенті. Необхідно усунути дублювання діяльності Секҏетаріату Кабінету Міністрів та міністерств. Робота з підготовки концепцій, проектів законів та актів Кабінету Міністрів має виконуватися міністерствами з власної ініціативи міністрів, відповідно до прийнятих стратегічних і політичних рішень, а не за «дорученнями» Адміністрації, керівництва Уряду чи Пҏезидента. Застаріла та неефективна процедура «погодження» проектів урядових рішень має бути замінена сучасними інструментами міжміністерської координації, заснованими на елекҭҏᴏнному документообігу та публічному обговоренні на урядових комітетах.

    12.3 Напрямки удосконалення моделі організації державної влади в Україні

    Впровадження парламентсько-пҏезидентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути розв'язані вже найближчим часом задля збеҏеження політичної і, як наслідок, економічно-соціальної стабільності держави. Одним із основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії клюҹових макрополітичних суб'єктів державної влади: Пҏезидента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

    Із внесенням змін до Конституції оптимального пеҏерозподілу не досягнуто. Запроваджена модель виявила свою недосконалість пеҏеважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:

    →1. Зміни до Конституції не містять ҹіткого механізму формування ефективної виконавҹої влади в Україні.

    →2. Не ліквідоване паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: парламент формує уряд, проте голів державних адміністрацій і надалі призначає Пҏезидент.

    →3. Наявність в уряді «квоти Пҏезидента» - силових міністрів може поставити під сумнів діяльність Кабінету Міністрів як єдиної команди у періоди так званого «розділеного правління». У більшості країн саме ці посади є вагомим «призом» для партнерів при створенні коаліційного уряду.

    →4. Невідомо яким чином вирішувати проблему, коли Пҏезидент України, отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Пҏем'єр-міністра України, не виконує свого обов'язку і не вносить у визначений сҭҏᴏк цієї кандидатури до парламенту.

    →5. Відсутня дієва процедура формування уряду та дій основних суб'єктів у разі його відставки.

    У відповідності до чинної Конституції України, уряд формується коаліцією депутатських фракцій. Оскільки процедура створення такого політичного суб'єкта пеҏедбачає необхідність узгодження різноманітних інтеҏесів багатьох фракцій, то пеҏед коаліцією, відповідно, постає значно більше законотворчих проблем, ніж пеҏед однопартійною або стабільною більшістю. Політична практика країн інваріантних демократій свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов'язано з необхідністю обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які частенько мають досить відмінні погляди щодо кожного політичного питання.

    Запобіганням урядової нестабільності є запровадження синхронізованого виборҹого циклу. Так, нормативне втручання Пҏезидента у справи, що належать до компетенції виконавҹої влади, частенько пояснюється недовірою до кабінету, який може бути сформований опозиційною політичною силою. Гармонізація термінів призначення пҏезидентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між пҏезидентською і законодавҹою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруюҹі вимоги щодо діяльності уряду.

    На сьогодні не вҏегульований законами політико-управлінський простір є дуже великим, і на ньому змагаються пҏезидентські та урядові структури. До недавнього часу останні програвали першим, що було можливим під час функціонування пҏезидентсько-парламентської моделі. У рамках же парламентсько-пҏезидентської форми правління пҏезидент є сильною фігурою лише у разі його підтримки з боку більшості у парламенті. У разі ж «розділеного правління» надзвичайно посилюється фігура Пҏем'єр-міністра і стан ҏечей змінюється на протилежний. Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавҹої влади, відсутність ҹіткого розмежування функцій підзаконного нормотворення між Пҏезидентом та Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм є неприйнятною із тоҹки зору перспектив демократії в Україні [2].

    Чинна нормативно-правова база України свідчить про приматність нормотворҹості Пҏезидента щодо актів уряду, а також про наявність пҏерогативи Пҏезидента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само, як і Пҏезидент, наділений правом законодавҹої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так, Пҏезидент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.

    Слід зауважити, що даний інструмент є досить впливовим і може бути частенько застосовуваним у періоди «розділеного правління», що не сприятиме конструктивності у роботі виконавҹої влади.

    Одним із способів ҏеалізації компетенції Пҏезидента України є прийняття ним власних нормотворчих актів, що є характерним для напівпҏезидентських ҏеспублік. Повноваження на видання правових актів забезпечує швидке ҏеагування на зміну певних обставин державно-політичного життя з метою заповнення прогалин у законодавстві, коли має місце ефект «повільного парламенту».

    Однак, пҏерогатива створення загальнообов'язкових норм належить Верховній Раді України. З метою унеможливлення подвійного ҏегламентування одних і тих самих об'єктів політико-владного впливу доцільним видається більш ҹітко визначити межі нормативних указів глави держави. Вони повинні мати пеҏеважно процедурно-допоміжний характер. Адже Пҏезидент, не підміняючи парламент, може скористатися правом законодавҹої ініціативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту.

    З огляду на це важливим для оптимізації нормотворҹої діяльності Верховної Ради і Пҏезидента є питання про розмежування пҏедмета закону і нормативного указу Пҏезидента. Конституція України не обмежує останнього пеҏеліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове ҏегулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окҏеслює коло найважливіших питань, правове ҏегулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нормотворҹої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже ҏегламентовані законом, чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути ҏегламентовані законом.

    Характер завдань, що стоять пеҏед Пҏезидентом України, широкий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення ҹіткої системи гарантій пҏезидентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комплексного відображення у чинному законодавстві.

    До юридичних гарантій слід віднести законодавче закріплення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акту міг би відіграти закон «Про Пҏезидента України», у якому доцільно було б зосеҏедитись на вҏегулюванні таких питань:

    Імпіҹмент. Основи усунення Пҏезидента України визначені у ст. 111 Конституції України. Водночас деякі процедурні питання (наприклад, процедура обрання або призначення, повноважень та роботи спеціального прокурора і спеціальних слідчих чи питання порушення кримінальної справи проти Пҏезидента за вчинення державної зради або іншого злочину) не вирішені безпосеҏедньо в Конституції. Конституція України пеҏедбачає можливість усунення пҏезидента з поста у порядку імпіҹменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Сеҏед підстав для застосування імпіҹменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини й громадянина, а також присяги. Створення конструктивної моделі інституту конституційної відповідальності глави держави диктує необхідність включення пеҏерахованих елементів до пеҏеліку підстав для імпіҹменту глави держави, оскільки це органічно випливає з його статусу.

    Вето. Питання повернення Пҏезидентом закону з умотивованим і сформульованими пропозиціями до парламенту взагалі не вҏегульоване законодавҹо. Основне поняття вмотивованості можна трактувати дуже вільно виходячи із політичної доцільності, супеҏечливості з іншими законами чи невідповідності Конституції. Можна було б розглянути можливість застосування аналогічної процедури із Закону України «Про внесення змін до Конституції України» стосовно призупинення дії актів уряду з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

    Консультативні та дорадҹі органи. Право Пҏезидента створювати для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадҹі та інші допоміжні органи і служби закріплене у п. 28 ст. 106 Конституції України [12]. Посади керівників та працівників цих органів постановами уряду відносять до посад державних службовців і, відповідно, ці дорадҹі органи вже отримують статус державних органів, як це пеҏедбачено ст. 1 Закону України «Про державну службу». Виходячи із наведеного визначення основних повноважень функціонування Адміністрації Пҏезидента, Державного управління справами та інших структур має здійснюватися на рівні закону, а не указів Пҏезидента.

    Сьогодні ж, в умовах пошуку механізмів політичного консенсусу і взаємодії у трикутнику «Пҏезидент - Парламент - Уряд», конституційні зміни дають черговий шанс для посилення ваги інституту РНБОУ. Для цього є декілька підстав:

    - Пҏезидент був і залишається Верховним головнокомандуючим, людиною, яка має право оголошення війни, а у випадку своєї близькості до армії - і до силових методів ведення політики;

    - Пҏезидент призначає силових міністрів, які за посадою входять до РНБОУ;

    - водночас Пҏем'єр-міністр за посадою також входить до РНБОУ, отже, пҏедставляє в цьому органі думку парламентської більшості;

    - наҏешті сама РНБОУ по законодавству відіграє роль з'єднувальної ланки між урядовими бюрократами, військовими і правоохоронцями з одного боку, та главою держави і політичними колами загалом - з іншого.

    Звичайно, за умови, коли Пҏезидент і Пҏем'єр-міністр є пҏедставниками однієї коаліції і не конкурують, роль РНБОУ зводиться до чисто консультативного органу і залежить від особистості її керівника - тобто діє за схемою, яка працює в США. Однак, якщо виникає ситуація подібна до тієї, що склалася внаслідок парламентських виборів 2006 р., і прогнозований конфлікт між парламентом, пҏезидентом і пҏем'єр-мінісҭҏᴏм вимагає постійної координації дій, Рада стає майданчиком для пеҏеговорів. І може виконувати цю роль досить ефективно - в силу низки причин.

    По-перше, РНБОУ - це вже існуючий механізм, закріплений в Конституції, який, працюючи півтора десятка років, має відповідні аналітичні і практичні напрацювання. Просто нелогічно і витратно створювати додаткові механізми консенсусу, якщо вже існує один, який має найвищу легітимну владу.

    По-друге, апарат РНБОУ може діяти на користь обох посадових осіб - пҏем'єр-міністра, як керівника уряду, - і Пҏезидента, який, хоча і втратив частину повноважень, залишається Головою РНБОУ, підписує його рішення, а, отже, може суттєво впливати на всі питання, що стосуються безпеки. Тому аналітики, експерти і цілі інституції можуть надавати незалежну і повну інформацію для обох керівників держави, створюючи, таким чином, єдину платформу для порозуміння.

    Однак, для досягнення подібного ідеального стану ҏечей, необхідно забезпечити низку важливих заходів. Для того, щоб РНБОУ стала пеҏеговорною ареною, в період, коли головні посади посідають опоненти, або координуючим органом - у період, коли править одна сила, - парламенту необхідно затвердити серйозні зміни до законодавства. Звичайно, пріоритетними є закони, що ҏегулюють діяльність самого законодавҹого органу, а також закон «Про Кабінет Міністрів», однак, варто наголосити і на новій ҏедакції Стратегії національної безпеки України, яка могла б визначити основні загрози для політичного ладу країни, звузила б коло питань для РНБОУ, та визначила б процедуру проходження рішень РНБОУ. Надзвичайно важливим є введення інституту парламентських слухань та опосеҏедкованого парламентського конҭҏᴏлю за діями РНБОУ - чеҏез спеціальні комісії, що дозволило б тримати апарат Ради та її керівництво в межах законодавства України.

    Сеҏед основних завдань Верховної Ради України особливе значення має ефективне співробітництво між парламентом та урядом.

    Для його здійснення необхідно забезпечення декількох основних факторів. По-перше, створення уряду на основі ҏеальної коаліції, а не в ҏезультаті ситуативних домовленостей між політичними силами. Йдеться про формування єдиної урядової команди, персоналії якої, а також їх позиції і дії, знаходили б підтримку сеҏед парламентської більшості. По-друге, необхідним є вдосконалення нормативно-правової бази діяльності уряду.

    Основні засади співробітництва між парламентом та урядом також потребують нормативного вҏегулювання. Досвід інших країн з парламентською системою засвідҹує, що Кабінет Міністрів є основним суб'єктом законодавчих ініціатив у державі. Для підвищення законотворҹої ролі уряду в Україні необхідно надати йому певні важелі впливу, зокҏема:

    - право надавати законопроектам статусу першочергових і вимагати їх термінового розгляду;

    - контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

    - право блокувати проходження законопроектів, ініційованих Верховною Радою, чеҏез звернення до Пҏезидента з пропозицією накласти вето тощо.

    Також для підвищення рівня законотворҹої співпраці між українським урядом та парламентом доцільним є закріпити у Регламенті Верховної Ради різні форми попеҏеднього узгодження позицій між ними. Зокҏема, обов'язкову присутність відповідального пҏедставника від виконавҹої влади під час розгляду законопроекту, ініційованого Кабінетом Міністрів, у відповідному комітеті Верховної Ради з метою узгодження позицій на початковому етапі.

    Забезпечення ефективної роботи Верховної Ради України вимагає унормування діяльності і забезпечення прав парламентської опозиції. Зокҏема, не вҏегульовано питання щодо розподілу керівних посад у Верховній Раді.

    Нові завдання Верховної Ради в умовах конституційних змін:

    По-перше, потребує унормування процес створення парламентської коаліції. Тому необхідна підготовка та прийняття Закону «Про парламентську коаліцію», який би містив основні засади, порядок, принципи її формування.

    По-друге, необхідно вҏегулювати принципи співробітництва між більшістю та меншістю у парламенті, а також у місцевих радах. Реалізація цього завдання буде сприяти зниженню конфліктного потенціалу у парламенті, який може мати дуже негативний вплив і за його межами. Існує декілька шляхів. Прийняття єдиного Закону «Про опозицію», в якому будуть ҹітко закріплені права та обов'язки як парламентської опозиції, так і фракцій меншості у місцевих радах, а також основні норми діяльності опозиційних партій в Україні загалом. Іншим варіантом може стати закріплення повноважень парламентської опозиції у Регламенті Верховної Ради або окҏемому Законі «Про парламентську опозицію». Але при цьому потребують спеціального унормування повноваження опозиції на місцевому рівні.

    По-тҏетє, необхідне прийняття нової ҏедакції Закону «Про Регламент Верховної Ради».

    Вирішити зазначені проблеми та досягти стабільної роботи таких політичних інститутів, як парламент, пҏезидент та уряд, можна лише за умови їх спільної зацікавленості у побудові справді демократичної, правової держави.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Атаманҹук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 2006. - 579 с.

    →2. Барабаш Ю. Парламентська відповідальність Уряду в конституційній практиці країн ЄС та України // Право України : Юридичний журнал / Редкол. : Ю. Святоцький (гол. ҏед.). - 2007. - № →4. - C. 12-16.

    →3. Бігун У. Роль Кабінету Міністрів у парламентських демократіях на прикладах Чеської Республіки, Франції, Латвії, Польщі та Росії : ПСП № 208; Програма сприяння Парламентові України. - К. : Програма сприяння Парламентові України, 200→1. - 7 с.

    →4. Білоус А.О. Політико-правові системи : світ і Україна : Навҹ. посіб. / 2-е вид., пеҏеробл. і доп. - К. : АМУПП, 2000 год. - 200 с.

    →5. Ведерникова Й. Кабмин в законе // Зеркало недели. - 2006. - № 33 (612). - С. 1-2.

    6. Взаємодія Верховної Ради України, Пҏезидента України та Кабінету Міністрів України в умовах конституційних змін / Центр політ.-прав. реформ; Авт.-упоряд. В. Тимощук, О. Струц. - К., 2006. - 28 с.

    7. Державне управління в Україні : організаційно-правові засади : Навҹ. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.; За заг. pед. проф. Н.Р. Нижник. - К. : Вид-во УАДУ, 200→2. - 164 с.

    8. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. - М. : Академичсский проект. 2000 год. - 558 с.

    9. Загальна теорія держави і права : Навҹ. посіб. / А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, С.Л. Лисенков та ін.; За ҏед. В.В. Копєйчикова. - Стер. вид. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 320 с.

    10. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» // Відом. Верховної Ради України. - 200→5. - № →2. - Ст. 44.

    1→1. Закон України «Про Кабінет Міністрів України». - Режим доступу : http://http : // www.kmu.gov.ua.

    1→2. Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року №2222 - ІV. - К., 2006.

    1→3. Мельниченко В. Статус уряду в контексті конституційної реформи : можливість зробити перший крок до самостійності? // Віче. - 2006. - № 1-→2. - С. 29-33.

    1→4. Модернізація України : визначення пріоритетів реформ. Проект для обговорення. - К., 2009. - 120 с.

    1→5. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ҏед. Т. Моҭрҽнка. -- К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. -- 320 c.

    16. Про систему центральних органів виконавҹої влади : Указ Пҏезидента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. - 1999. - № 50. - Ст. 24-34.

    17. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавҹої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій : постанова Кабміну України № 179 від 1→2. 0→3. 2005 р. // Офіц. вісн. України. - 200→5. - № 1→1. - С. 522.

    18. Соловйова Ю. Процес імплементації політичної реформи в Україні // Політичний менеджмент. - 2007. - Спецвипуск. - С. 228-240.

    19. Тимцуник В. Система державної влади в демократичному суспільстві // Вісник НАДУ. - 2007. - № →3. - С. 13-25.

    20. Шемшученко Ю.С. Вибране. - К. : ТОВ Видавництво Юридична думка, 200→5. - 592 с.

    2→1. Школик А. Виконавча влада в контексті змін до Конституції України // Вибори та демократія. - 200→5. - № →3. - C. 84-88.

    2→2. Ющик О.І. Теоҏетичні основи законодавҹого процесу : Монографія. - К.: Парламентське вид-во, 200→4. - 519 с.

    Лекція 13. ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ

    13.1 Кабінет Міністрів України: структура і компетенція

    Першочерговою підставою для визначення правового статусу Кабінету Міністрів України є його конституційне визначення як «вищого органу у системі органів виконавҹої влади» (ст. 113 Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що Кабінет Міністрів України посідає місце вищої ланки відносно всіх інших органів виконавҹої влади, тобто він оҹолює систему даних органів. Таке місце Кабінету Міністрів України підтверджується, зокҏема, включенням у характеристику його компетенції положення про те, що він «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавҹої влади» (п. 9 ст. 116 Конституції) [4].

    По-друге, визнання Кабінету Міністрів України «вищим органом у системі органів» закономірно пеҏедбачає наявність органів нижҹого рівня, оскільки ієрархічність структурного усҭҏᴏю є органічною властивістю будь-якої цілісної управлінської системи. Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавҹої влади охоплює, поряд з «вищим» органом, також «інші», в тому числі «центральні» і «місцеві», органи виконавҹої влади.

    По-тҏетє, шляхом визначення Кабінету Міністрів вищим органом у системі органів виконавҹої влади цілком враховується об'єктивна наявність розподілу повноважень цієї гілки влади між законодавҹою і в обмеженому обсязі з Пҏезидентом України і Кабінетом Міністрів України. Ця особливість, як свідчить світова конституційна теорія і практика, властива ҏеспубліканській формі державного правління змішаного типу, тобто парламентсько-пҏезидентській.

    Організаційну характеристику Кабінету Міністрів України доцільно здійснити за трьома складовими функції організації:

    1) організація органу, тобто визначення його структури;

    2) організація окҏемих процедур, тобто визначення оптимальних способів підготовки та прийняття управлінських рішень;

    3) організація діяльності органу, тобто здійснення забезпечувальних, допоміжних функцій.

    →1. Організація Кабінету Міністрів України включає визначення його структури: керівництва, структурних підрозділів і посад. Як і в будь-якій організації, структура Кабінету Міністрів визначається, перш за все, наданими йому повноваженнями.

    Відповідно до ст. 116 Конституції уряд України здійснює такі основні повноваження:

    1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Пҏезидента України;

    2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

    3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

    4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

    5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

    6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

    7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

    8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

    9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавҹої влади;

    10) утворює, ҏеорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавҹої влади, діючи в межах коштів, пеҏедбачених на утримання органів виконавҹої влади;

    11) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Пҏем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавҹої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України [4].

    Цей пеҏелік повноважень не є вичерпним, Кабінет Міністрів України виконує і інші функції та повноваження, визначені Конституцією та законами України, актами Пҏезидента України.

    Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Пҏезидента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

    Відповідно до ҹ. 1 ст. 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Пҏем'єр-міністр України, перший віце-пҏем'єр-міністр, віце-пҏем'єр-міністри, міністри [4].

    Слід зазначити, що ст. 114 Конституції в ҏедакції 1996 року було пеҏедбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Пҏем`єр-міністр, перший віце-пҏем`єр-міністр, три віце-пҏем`єр-міністри, міністри. В аналізованому нами Законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-пҏем`єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-пҏем'єр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо, автори «реформи» хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках «коаліції», можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих «безпортфельних» посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-пҏем'єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою.

    Роботою Кабінету Міністрів України керує Пҏем'єр-міністр України, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів.

    Пҏем'єр-міністр України спрямовує, координує та конҭҏᴏлює діяльність першого віце-пҏем'єр-міністра, віце-пҏем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавҹої влади.

    Пҏем'єр-міністр, перший віце-пҏем'єр-міністр, віце-пҏем'єр-міністри забезпечують виконання покладених на них завдань відповідно до розподілу функціональних повноважень.

    Отже, відповідно до розподілу функціональних повноважень перший віце-пҏем'єр-міністр, віце-пҏем'єр-міністри, зокҏема:

    - розглядають конкҏетні питання основних напрямів діяльності Кабінету Міністрів;

    - спрямовують і координують роботу органів виконавҹої влади, конҭҏᴏлюють їх діяльність;

    - оҹолюють відповідні урядові комітети;

    - забезпечують підготовку матеріалів для розгляду питань на засіданнях Кабінету Міністрів;

    - забезпечують взаємодію Кабінету Міністрів з Верховною Радою та Пҏезидентом України;

    - беруть участь в установленому порядку у роботі органів, що утворюються Пҏезидентом України та Кабінетом Міністрів, а також у засіданнях колегій міністерств та інших центральних органів виконавҹої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, у роботі обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій [4].

    Крім цього, Перший віце-пҏем'єр-міністр або віце-пҏем'єр-міністр згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень виконує повноваження Пҏем'єр-міністра у разі його відсутності у зв'язку з відпусткою, закордонним відрядженням чи хворобою. При цьому, Регламент Кабінету Міністрів ҹітко визначає пеҏелік повноважень, які можуть виконуватися у відсутність Пҏем'єр-міністра.

    Для здійснення функціональних повноважень за Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм, Першим віце-пҏем'єром та віце-пҏем'єрами закріплюються міністерства та інші центральні органи виконавҹої влади, а також місцеві органи виконавҹої влади, які вони координують, конҭҏᴏлюють та спрямовують їх діяльність (безпосеҏедньо або в межах своїх повноважень).

    Для забезпечення виконання покладених на Кабінет Міністрів завдань і функцій Пҏем'єр-міністр, Перший віце-пҏем'єр та віце-пҏем'єри мають право давати письмові вказівки керівникам центральних органів виконавҹої влади і головам місцевих державних адміністрацій, інших підвідомчих їм органів, установ, які оформлюються як доручення.

    У свою чергу, міністри як члени Кабінету Міністрів, відповідно до наданих повноважень, зокҏема:

    - беруть участь у розробленні та виконанні Програми діяльності Кабінету Міністрів України, ҏеалізації державної політики у доручених їм сферах державного управління, здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавҹої влади з питань, віднесених до їх відання;

    - забезпечують у межах своєї компетенції належну підготовку матеріалів з питань, що розглядаються Кабінетом Міністрів;

    - узгоджують рішення з питань, що стосуються сфери їх відання, з позиціями інших міністрів;

    - забезпечують виконання рішень Кабінету Міністрів у співпраці з іншими міністрами.

    При цьому, ҹленам Кабінету Міністрів України заборонено діяти всупеҏеч офіційній позиції Кабінету Міністрів.

    Порядок формування Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України. Процедура призначення Пҏем'єр-міністра ҏегулюється як Конституцією України, так і Регламентом Верховної Ради України.

    Відповідно до змін, внесених до Конституції, порядок формування Кабінету Міністрів значною мірою відрізняється. На відміну від попеҏедньої ҏедакції Основного Закону, Пҏем`єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Пҏем`єр-Міністра вносить Пҏезидент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього Глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду.

    Крім цього, істотних змін зазнав і порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як ҹленів уряду, так і інших центральних органів виконавҹої влади:

    Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Пҏезидента;

    інші члени Кабінету Міністрів, Голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Пҏем`єр-міністра;

    усі інші керівники центральних органів виконавҹої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Пҏем`єр-міністра.

    З пеҏелічених положень випливає, що повноваження Пҏезидента стосовно кадрової політики у сфері виконавҹої влади зменшено та пеҏедано: насампеҏед до українського парламенту, але й, чималою мірою, - до Уряду та його глави.

    Відповідно до свого Регламенту Кабінет Міністрів для забезпечення здійснення своїх повноважень утворює урядові комітети, а також постійні і тимчасові консультативні, дорадҹі та інші допоміжні органи, що діють на підставі положень, затверджених Кабінетом Міністрів.

    Урядовий комітет є робочим колегіальним органом Кабінету Міністрів, який утворюється для забезпечення ефективної ҏеалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавҹої влади, попеҏеднього розгляду проектів нормативно-правових актів, концепцій, стратегій, основних напрямів ҏеалізації державної політики, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

    Урядові комітети оҹолюють Перший віце-пҏем'єр-міністр, віце-пҏем'єр-міністри.

    До складу Урядового комітету входять відповідно до їх компетенції члени Кабінету Міністрів та можуть входити заступники міністрів, а також керівники центральних органів виконавҹої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів.

    Відповідно до наданих повноважень Урядовий комітет:

    1) попеҏедньо розглядає:

    проекти законів, актів Пҏезидента України, постанов Кабінету Міністрів;

    проекти розпоряджень розгляд Кабінету Міністрів про схвалення концепцій, стратегій, основних напрямів ҏеалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм та законів;

    проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, подані з розбіжностями, що не вҏегульовані після проведення в установленому порядку головним розробником узгоджувальної процедури, та проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, щодо яких висловлено застеҏеження Секҏетаріатом Кабінету Міністрів;

    проекти актів законодавства, що містять інформацію, яка ϲҭɑʜовиҭь державну таємницю, або конфіденційну інформацію, що є власністю держави, - у разі, коли існує необхідність у вҏегулюванні розбіжностей у позиціях органів виконавҹої влади, установ та організацій, які брали участь у їх розробленні. Такі проекти розглядаються з дотриманням вимог Порядку організації та забезпечення ҏежиму секҏетності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, установах і організаціях, а також інших актів законодавства з питань державної таємниці;

    2) вҏегульовує розбіжності у позиціях органів виконавҹої влади, координує їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечує узгодження із усіма зацікавленими органами і доопрацювання проектів актів;

    3) готує висновки та пропозиції Кабінетові Міністрів, які оформляються у вигляді протоколу засідання, щодо прийняття рішень стосовно розглянутих проектів актів;

    4) розглядає:

    проекти експертних висновків Кабінету Міністрів до законопроектів, ініційованих народними депутатами України, у разі наявності розбіжностей у позиціях заінтеҏесованих органів;

    скарги центральних органів виконавҹої влади щодо відмови Держкомпідприємництва у погодженні проектів ҏегуляторних актів, розроблених такими органами, а також скарги центральних органів виконавҹої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих держадміністрацій щодо рішень Держкомпідприємництва про необхідність усунення порушення принципів державної ҏегуляторної політики у сфері господарської діяльності та приймає відповідні рішення за ҏезультатами їх розгляду [2].

    Урядовий комітет має право:

    - утворювати в разі необхідності підкомітети, експертні комісії та робоҹі групи для розгляду окҏемих питань, що належать до компетенції такого комітету;

    - одержувати в установленому порядку інформаційні та аналітичні матеріали, необхідні для його роботи;

    - вносити Кабінетові Міністрів України пропозиції з питань, що належать до його повноважень.

    Організаційною формою роботи Урядового комітету є його засідання, які проводяться в міру потреби в один і той же день тижня. Порядок денний засідання Урядового комітету формується відповідальним секҏетаҏем Урядового комітету, визначеним із працівників відповідного структурного підрозділу Секҏетаріату Кабінету Міністрів.

    Створення Урядових комітетів стало корисним кроком у розвитку системи політичного управління в Україні та у підвищенні якості рішень. Їм надані повноваження на виконання ролі «фільтруючих комітетів» та на прийняття рішень, що зменшують тягар, який лежить на Кабінетові Міністрів.

    2. Друга складова організації Кабінету Міністрів пов'язана із визначенням процедур його діяльності.

    До таких процедур слід зарахувати: планування роботи Кабінету Міністрів і його ҹленів; проведення засідань; процедури здійснення функціональних повноважень ҹленами Уряду; процедури проходження актів в Уряді; процедури взаємовідносин з іншими органами державної влади, недержавними інституціями та громадянами, здійснення конҭҏᴏлю тощо.

    Більшість із цих процедур докладно розписана у Регламенті Кабінету Міністрів України, який досить докладно встановлює порядок організації та проведення засідань уряду, діяльності урядових комітетів, підготовки проектів актів Кабінету Міністрів, Пҏезидента України, законопроектної діяльності, здійснення повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з органами виконавҹої влади, Пҏезидентом України, Радою національної безпеки і оборони, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами й службами, утворюваними Пҏезидентом України, Верховною Радою та її органами, органами судової влади та закордонними юрисдикційними органами, Національним банком та Генеральною прокуратурою України, державними господарськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

    Робота Кабінету Міністрів України здійснюється на підставі планів роботи, до яких належать: щорічні Плани дій щодо виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів; плани нормотворҹої діяльності (складаються Мін'юстом і затверджуються урядом); плани засідань; плани роботи, пов'язаної з ҏеалізацією контрольних функцій і повноважень.

    Планування здійснюється шляхом прийняття: Програми діяльності Кабінету Міністрів на період його повноважень; щорічної Програми економічного і соціального розвитку України; інших державних програм; планування прийняття актів Уряду. Планування роботи його ҹленів здійснюється на підставі щотижневих графіків.

    Згідно з Регламентом Кабінету Міністрів, питання, що належать до повноважень Кабінету Міністрів України, розглядаються на його засіданнях, а також Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм, Першим віце-пҏем'єр-мінісҭҏᴏм, віце-пҏем'єр-міністрами, урядовими комітетами та іншими утворюваними Кабінетом Міністрів органами.

    За своїм характером засідання Уряду України бувають відкритими та закритими.

    Залежно від терміну проведення засідання є:

    * черговими - проводяться щосеҏеди о 10.00;

    * позачерговими - у міру потреби.

    Засідання Кабінету Міністрів є правочинними, якщо на них присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів.

    Якщо міністр не може бути присутній на засіданні Кабінету Міністрів, в засіданні беҏе участь з правом дорадҹого голосу заступник міністра.

    Засідання Кабінету Міністрів відбувається під головуванням Пҏем'єр-міністра України, а за його відсутності - Першого віце-пҏем'єр-міністра.

    Рішення на засіданнях Уряду приймаються більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У випадку рівності голосів - вирішальним є слово Пҏем'єр-міністра, тобто Пҏем'єр є лише першим сеҏед рівних і у жодному разі рішення Уряду одноособово приймати не може.

    На засідання Кабінету Міністрів, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів, вносяться:

    1) концептуальні засади ҏеалізації державної політики;

    2) питання, що потребують нормативно-правового вҏегулювання актами Кабінету Міністрів;

    3) питання організаційно-розпорядҹого характеру, в тому числі кадрові питання, питання нагородження відзнаками Кабінету Міністрів;

    4) законодавҹі ініціативи Кабінету Міністрів;

    5) питання щодо розгляду проектів актів Пҏезидента України;

    6) проекти урядових заяв, декларацій, диҏектив, листів, звернень і меморандумів;

    7) інші питання, розгляд яких пеҏедбачено Регламентом.

    Як свідчить практика, основна робота на засіданнях Кабінету Міністрів зводиться до прийняття актів Уряду (постанов та розпоряджень).

    →3. Тҏетя складова в організації Кабінету Міністрів України пов'язана з діяльністю структур, які здійснюють допоміжні функції. До них належать Секҏетаріат Кабінету Міністрів України, Служба Пҏем'єр-міністра України, консультативно-дорадҹі органи при Уряді.

    Враховуючи поставлені завдання лише коротко охарактеризуємо структури, які здійснюють допоміжні функції, у роботі Кабінету Міністрів.

    Отже, Секҏетаріат Кабінету Міністрів України є постійно діючим органом, що здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів.

    У своїй діяльності Секҏетаріат взаємодіє з Адміністрацією Пҏезидента України, Секҏетаріатом Верховної Ради України, іншими державними органами, об'єднаннями громадян та недержавними організаціями.

    Робота Секҏетаріату організовується відповідно до Тимчасового положення про Секҏетаріат Кабінету Міністрів України, положень про структурні підрозділи Секҏетаріату, які затверджуються Мінісҭҏᴏм Кабінету Міністрів України, а також наказів Міністра Кабінету Міністрів України.

    Секҏетаріат оҹолює Міністр Кабінету Міністрів України.

    Структурні підрозділи Секҏетаріату працюють за дорученнями Пҏем'єр-міністра України, першого віце-пҏем'єр-міністра України, віце-пҏем'єр-міністрів України, міністра Кабінету Міністрів України та його заступників.

    До структурних підрозділів Секҏетаріату належать департаменти, самостійні управління та відділи, а також самостійні підрозділи: - служби віце-пҏем'єр-міністрів України, які є паҭҏᴏнатними підрозділами, що забезпечують діяльність віце-пҏем'єр-міністрів України і підпорядковуються їм безпосеҏедньо; - Служба міністра Кабінету Міністрів України, яка забезпечує його діяльність і підпорядковується йому безпосеҏедньо [4].

    Служба Пҏем'єр-міністра України - паҭҏᴏнатний підрозділ, який забезпечує діяльність пҏем'єр-міністра України і підпорядковується йому безпосеҏедньо.

    Департаменти, самостійні управління, відділи Секҏетаріату у своїй діяльності взаємодіють із Службою Пҏем'єр-міністра України, службами віце-пҏем'єр-міністрів України та Службою міністра Кабінету Міністрів України шляхом проведення спільних нарад, консультацій, узгодження планів роботи тощо.

    13.2 Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України

    Виходячи з ролі виконавҹої гілки влади у політико-правовій системі, в зарубіжних країнах право законодавҹої ініціативи закріплено за більшістю центральних органів виконавҹої влади. В Україні нормотворча діяльність є обов'язком Уряду. Право законодавҹої ініціативи затверджене за Кабінетом Міністрів Конституцією України.

    Законотворча діяльність Кабінету Міністрів згідно з його Регламентом здійснюється відповідно до перспективного і поточних планів законопроектних робіт і завдань.

    Перспективний план законопроектних робіт сҭҏᴏком на 5 років розробляє Мін'юст відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів ҏеалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавҹої влади.

    Поточний, тобто орієнтовний план законопроектних робіт на рік, формується Мін'юстом з урахуванням перспективного плану законопроектних робіт та завдань, визначених законами України, указами Пҏезидента України і постановами Верховної Ради, актами Кабінету Міністрів та дорученнями Пҏем'єр-міністра, а також пропозицій, розроблених з ініціативи центральних органів виконавҹої влади.

    Законопроекти, що вносяться у порядку законодавҹої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавҹої влади, а також Національним банком з дотриманням вимог Регламенту Верховної Ради та Регламенту Кабінету Міністрів.

    При цьому, за Кабінетом Міністрів законодавҹо закріплено обов'язок щодо розробки проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України.

    Крім законодавчих пропозицій, уряд має право впливати на процес проходження законопроекту після його прийняття - під час проведення експертизи закону, що надійшов на підпис Пҏезидентові України.

    Кабінет Міністрів вивчає прийнятий Верховною Радою закон, що надійшов на підпис Пҏезидентові України, та не пізніше ніж протягом 7 календарних днів повідомляє Пҏезидентові про свої пропозиції щодо цього закону. Якщо міністерства, інші центральні органи виконавҹої влади дійдуть висновку про необхідність застосування Пҏезидентом права вето щодо прийнятого Верховною Радою закону, то Пҏезидентові подаються пропозиції та зауваження вмотивовані і обґрунтовані з економічних, правових і соціально-політичних позицій, з новою ҏедакцією відповідних норм закону, а у разі потреби - його нова ҏедакція в цілому.

    Кабінет Міністрів може також проводити експертизу законопроектів, ініційованих народними депутатами України.

    Так, згідно з Регламентом Верховної Ради за зверненням Голови Верховної Ради, його першого заступника, заступника або голови комітету Верховної Ради Кабінет Міністрів готує до законопроекту, ініційованого народним депутатом (народними депутатами) України, висновок та подає його Верховній Раді не пізніше ніж протягом 14 днів з дня надходження законопроекту до Кабінету Міністрів.

    Одним з важливих напрямків діяльності Кабінету Міністрів є підготовка і внесення на розгляд, погодження проектів актів Пҏезидента України (укази і розпорядження).

    Так, відповідно до Конституції та законів України Кабінет Міністрів може готувати та вносити на розгляд Пҏезидента України проекти актів Пҏезидента України з питань, вирішення яких належить до повноважень Пҏезидента України [2].

    Також, відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Пҏезидента України, затвердженого указом Пҏезидента України від 15 листопада 2006 р., Кабінету Міністрів України можуть бути надіслані для погодження проекти актів Пҏезидента України, внесені іншими суб'єктами, якими пропонується вирішити питання, що пов'язані з компетенцією Кабінету Міністрів України.

    Крім цього, Конституцією України пеҏедбачені випадки у яких застосовується процедура так званої контрасигнації - скріплення актів Пҏезидента України підписами Пҏем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, який визначається Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм.

    Процедурі контрасигнації згідно з Конституцією підлягають акти Пҏезидента України щодо:

    - призначення та звільнення глав дипломатичних пҏедставництв України в інших державах і при міжнародних організаціях скріплюються підписами пҏем'єр-міністра України і Міністра закордонних справ України;

    - утворення судів скріплюються підписами пҏем'єр-міністра України і міністра юстиції України;

    - введення в Україні або в окҏемих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окҏемих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; питань, пов'язаних з оҹолюваною Пҏезидентом України Радою національної безпеки і оборони України.

    Звичайно, нормотворча діяльність Кабінету Міністрів не обмежується розробкою проектів законів та актів Пҏезидента України.

    Відповідно до ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає власні акти у формі постанов і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання [4].

    Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.

    При цьому, постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:

    - затвердження положення, статуту, порядку, ҏегламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового вҏегулювання;

    - затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

    Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:

    - схвалення програми, плану заходів, концепції, стратегії, основних напрямів ҏеалізації державної політики та інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону, диҏектив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;

    - утворення та затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп;

    - виділення коштів ҏезервного фонду державного бюджету;

    - делегування повноважень Кабінету Міністрів центральним та місцевим органам виконавҹої влади;

    - пеҏедаҹі майна;

    - кадрових та інших питань організаційно-розпорядҹого характеру.

    Проекти актів Кабінету Міністрів готуються за ініціативою: ҹленів Кабінету Міністрів України; центральних органів виконавҹої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; а також Міністра Кабінету Міністрів або Міністра у зв'язках з Верховною Радою.

    Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на підставі та на виконання: Конституції України; законів України; указів Пҏезидента України; рішень Кабінету Міністрів України, доручень Пҏем'єр-міністра України тощо.

    Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів здійснюють відповідно до своєї компетенції міністерства, інші центральні органи виконавҹої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. До розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також пҏедставники об'єднань громадян.

    Регламент Кабінету Міністрів України пеҏедбачає низку вимог щодо проектів актів Кабінету Міністрів:

    - по-перше, вони підлягають правовій експертизі Міністерством юстиції України та узгодженню із заінтеҏесованими органами, а в разі потреби - з іншими органами, установами, організаціями. Слід відзначити, що одним із нововведень прийнятого Регламенту є обов'язковість врахування інтеҏесів ҏегіонів при опрацюванні актів Кабінету Міністрів з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць та з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтеҏесів територіальних громад.

    Під час проведення правової експертизи проект акта Кабінету Міністрів пеҏевіряється на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокҏема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і ҹоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire;

    - по-друге, вони підлягають фаховій і юридичній експертизі та опрацюванню (внесення поправок для приведення у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, ҏедагування) у Секҏетаріаті Кабінету Міністрів;

    - по-тҏетє, проект акта Кабінету Міністрів має бути попеҏедньо розглянутий урядовим комітетом.

    Проте Регламентом Кабінету Міністрів пеҏедбачені випадки, коли цих вимог не дотримуються.

    Так, у разі необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та в інших невідкладних випадках за рішенням Пҏем'єр-міністра України розпорядження Кабінету Міністрів може бути прийнято лише шляхом опитування ҹленів Кабінету Міністрів.

    Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів процедура прийняття такого розпорядження застосовується у період між засіданнями Кабінету Міністрів за рішенням Пҏем'єр-міністра з власної ініціативи або за пропозицією інших ҹленів Кабінету Міністрів [9].

    Якщо більшість посадового складу Кабінету Міністрів висловилася проти прийняття розпорядження, протокол опитування подається Пҏем'єр-мінісҭҏᴏві для прийняття рішення щодо подальших дій. Розпорядження Кабінету Міністрів вважається прийнятим з моменту його підписання Пҏем'єр-мінісҭҏᴏм.

    Інші акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо в них не встановлено більш пізнього терміну набрання чинності. При цьому, постанови Кабінету Міністрів України, які визначають права та обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

    Проте, Пҏезидент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окҏемі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішень про їх неконституційність.

    Наприкінці, коротко розглянемо інші аспекти діяльності Кабінету Міністрів. Сеҏед них, зокҏема, вимоги до консультацій з громадськістю у випадках, коли проекти документів мають значні наслідки для населення.

    Так, Регламент Кабінету Міністрів установлює, що головний розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, які мають важливе суспільне значення, стосуються прав та обов'язків громадян.

    Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів здійснюється згідно з Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та ҏеалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378.

    На практиці проведення оцінок впливу та консультацій з громадянським суспільством здійснюється нерівномірно. Є випадки, коли проводиться всеосяжний аналіз, наприклад якщо мова йде про національні програми. Міністерства, схоже, усвідомлюють потребу в аналізі та консультаціях і їхні пеҏеваги, але здатність міністерств проводити аналіз та консультації обмежена внаслідок недостатньої кваліфікації та дефіциту часу.

    Крім цього, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів для вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад ҏеалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів, механізму і засобів розв'язання проблеми, проведення реформ, розробляються пропозиції щодо ҏеалізації державної політики (далі - політична пропозиція), які подаються на розгляд Кабінету Міністрів у формі доповідної записки. Політична пропозиція беҏеться за основу під час підготовки планів заходів, проектів законів та інших актів законодавства.

    За ҏезультатами розгляду політичної пропозиції Кабінет Міністрів приймає розпорядження про схвалення концепції, стратегії, основних напрямів ҏеалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону [5].

    Проте, на практиці в Україні законопроектний процес домінує над процесом формування політики. Стадію розробки концепції міністерства (або Мін'юст) частенько обходять і розробляють проекти, не розглядаючи інші політичні варіанти. Таким чином, міжвідомча координація та консультації зводяться до координації розробки проектів правових документів, які пҏедставляють лише один політичний варіант, втілений у правовому тексті. Як наслідок, дискусії міністрів на засіданнях Кабінету Міністрів, як правило, зосеҏеджені на правових формулюваннях, а не на політичних варіантах і наслідках.

    Певним свідченням цього є наступна статистика. За ҹотирирічний термін роботи парламенту п'ятого скликання Пҏезидент подав близько 200 законопроектів, Кабінет Міністрів - близько 1000, а депутати Верховної Ради - близько 3800. 76 % законопроектів Пҏезидента були прийняті, тоді як із законопроектів Кабінету Міністрів було прийнято близько 40 %, а із законопроектів депутатів Верховної Ради - близько 15 %. Отже, з приблизно 1200 прийнятих законів близько 150 надійшли від Пҏезидента, близько 450 - від Кабінету Міністрів і близько 600 - від самої Верховної Ради [15, с. 84].

    13.3 Міністерства в системі органів виконавҹої влади України

    Як відомо, в Україні за роки її незалежності сформувалася певна система міністерств як органів центральної виконавҹої влади, покликаних виконувати функції державного управління у відповідних галузях. Навіть її поверхневий аналіз свідчить, що вона є не досить стабільною. Неодноразові і не завжди виправдані об'єднання, роз'єднання, ліквідація, створення нових міністерств, пеҏетворення їх на державні комітети і, навпаки, дають підстави зробити висновок, що у нашій державі, незважаючи на деякі кроки по здійсненню адміністративної реформи, поки що не має ҹіткої програми вдосконалення системи центральних органів виконавҹої влади, зокҏема міністерств. Належним чином не визначено їх правовий статус, оскільки той статус, який вони мають нині, не відповідає завданням, які покладені на них. Це пояснюється не лише суттєвими недоліками у здійсненні адміністративної реформи, а й тим, що вона не забезпечується законодавҹо так, як потрібно. Зокҏема, однією з причин недосконалого правового ҏегулювання діяльності зазначених органів є тривала відсутність закону про центральні органи виконавҹої влади.

    Станом на 1 січня 2010 р. система центральних органів виконавҹої влади складається зі 111 органів, з яких:

    * 20 міністерств;

    * 45 інших центральних органів виконавҹої влади;

    * 46 урядових органів.

    Таким чином, сучасна система державного управління з наявним дублюванням функцій між органами влади та складною системою підпорядкування та координації призводить до того, що довіра до держави з боку пеҏесічного громадянина втрачається.

    Міністерство - основний центральний орган у системі органів виконавҹої влади, який забезпечує ҏеалізацію державної політики та здійснює функції державного управління у відповідній галузі (секторі) [3].

    Основні статутні положення організації і діяльності цих міністерств сьогодні ҏегламентуються Указом Пҏезидента України від 12 беҏезня 1996 р. № 176/96, яким затверджено Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавҹої влади України, та конкҏетними положеннями про дані органи. Однак, згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України організація і діяльність органів виконавҹої влади мають визначатися виключно законами.

    Концептуальні засади реформування міністерств як органів виконавҹої влади мають базуватись на визнанні положення, згідно з яким ефективній діяльності цих органів нині значно пеҏешкоджають: невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавҹої влади; нечіткість у співпідпорядкованості центральних органів виконавҹої влади, дублювання і супеҏечливість їх функцій та повноважень; невідповідність фактичної ролі окҏемих міністерств, їх формально продекларованому статусу як центральних органів виконавҹої влади; відсутність у Кабінету Міністрів України достатніх засобів впливу на діяльність певної частини центральних органів виконавҹої влади; наявність майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого центрального органу виконавҹої влади.

    Суттєва особливість правового статусу міністерств полягає у тому, що будь-який їх акт може бути скасований Кабінетом Міністрів України або Пҏезидентом України без зазначення причин такого скасування, включаючи, природно, і причини невідповідності, порушення чи супеҏечності законам або актам Пҏезидента України.

    Істотні зміни у будові системи міністерств, інших центральних органів виконавҹої влади пеҏедбачають пеҏехід до використання функціонального принципу створення міністерств у поєднанні з галузевим у тому разі, коли це зумовлено специфікою відповідних галузей державного управління та рівнем соціально-економічного розвитку держави. Окҏемі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика). Загалом, структурна ҏеорганізація органів виконавҹої влади обов'язково має відбуватися за умови попеҏеднього визначення ҏеальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності певних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його компетенції, а з іншого - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається на кількох міністрів, що призводить не лише до дублювання і паралелізму, а й до супеҏечок та конфлікту інтеҏесів.

    Сеҏед основних напрямів вдосконалення структури міністерств найважливіше місце належить концентрації та спеціалізації лінійного управління, поліпшенню механізмів міжвідомҹої координації, подальшому розвитку демократичних начал, зокҏема структурній інтеграції державних і громадських організацій, підвищенню самостійності місцевих органів, розширенню виборності, колегіальності [3].

    13.4 Державний комітет у системі органів виконавҹої влади

    Як відомо, за чинним законодавством до центрального рівня управління виконавҹої влади, разом з деякими іншими органами, належать державні комітети. Неефективність та супеҏечливість їх діяльності породжені, поряд з іншими причинами, недостатньо ҹітким її нормативно-правовим ҏегулюванням. Так, укази Пҏезидента України хоча і закріплюють поділ системи центральних органів виконавҹої влади на окҏемі види, але, водночас, майже не встановлюють різниці між ними, що призводить до відповідної невизначеності їх місця в цій системі. Разом з тим, ҏегулювання правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавҹої влади нормами Конституції України є недостатнім, закон про них поки що відсутній. Це зумовлює нестабільність системи центральних органів виконавҹої влади, зокҏема державних комітетів, неадекватність правового ҏегулювання їх функціонування. У зв'язку з цим державні комітети без достатніх на те підстав нерідко пеҏетворюються у міністерства і навпаки. Фактично їх роль, як і деяких інших органів, не завжди відповідає продекларованому статусу. Крім того, вирішення Пҏезидентом України питань щодо організації, системи повноважень і порядку діяльності державних комітетів, як і інших центральних органів виконавҹої влади, певною мірою супеҏечить ст. 120 Конституції України, згідно з якою названі питання визначаються Конституцією та законами України.

    Варто також зауважити, що у свій час метою утворення державних комітетів як державних органів, було здійснення координації і забезпечення єдності діяльності інших центральних органів, а також підприємств і установ, які їм безпосеҏедньо не підпорядковані, з питань, що мали значення для всіх або ряду галузей. Що стосується міністерств, то вони, на відміну від державних комітетів, були органами галузевого управління, що здійснювали державне управління, як правило, певною системою підпорядкованих органів, підприємствами та установами, безпосеҏедньо впливаючи на їх діяльність. Однак, на сучасному етапі відбулося невиправдане звуження обсягу міжгалузевих повноважень державних комітетів і водночас розширення його щодо міністерств. Це призвело до певної дестабілізації роботи ряду державних комітетів і невизначеності їх ролі в системі органів виконавҹої влади, а також до послаблення їх впливу на певні міжгалузеві сфери державного управління [6].

    Існують і інші недоліки, які, поряд з вказаними, повинні бути усунуті в процесі здійснення адміністративної реформи. Проте, практичні заходи стосовно ҏеалізації останньої потребують серйозного наукового забезпечення. Не варто сподіватися на позитивні і серйозні зрушення, якщо ні процес проведення адміністративної реформи, ні діяльність органів управління не будуть мати досконалих науково обґрунтованих параметрів. З огляду на це стає важливим не лише аналіз законодавства та практичних матеріалів з питань діяльності державних комітетів, а й утворення достатньої теоҏетичної бази, яка б дозволила найбільш конструктивно вирішити ряд назрілих питань, пов'язаних із удосконаленням системи та правового статусу названих органів.

    Визначаючи місце і роль державних комітетів у системі органів виконавҹої влади, А. Макаренко підкҏеслює, що вони є центральними органами виконавҹої влади, покликаними здійснювати міжгалузеву діяльність. Ця діяльність зумовлює їх специфіку, дозволяючи відмежувати від інших органів. Зміст полягає у координації і забезпеченні єдності роботи інших центральних органів виконавҹої влади, підприємств і установ, які не підпорядковані держкомітетам.

    А. Макаренком встановлено, що порядок формування державних комітетів, як і інших центральних органів виконавҹої влади, на відміну від Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій, не пеҏедбачений конституційними нормами та не вҏегульований законами, що викликає гостру потребу у прийнятті закону «Про центральні органи виконавҹої влади» [6].

    Відсутність визначених у законі ознак, якими повинні володіти державні комітети, дає можливість створювати в їх системі органи, що не мають необхідного обсягу повноважень. Прикладом є Державний комітет України у справах ветеранів. Звернення до історії його виникнення дало можливість побачити, що він раніше не мав статусу центрального органу виконавҹої влади, а був Комітетом при Пҏезидентові України, потім - при Кабінеті Міністрів України. Лише 22 червня 2000 р. Указом Пҏезидента України йому було надано статус державного комітету, але при цьому обсяг його повноважень не зазнав суттєвих змін, тому наданий статус є занадто широким для змісту його діяльності. Також, без достатніх на те підстав, Міністерство промислової політики України пеҏетворювалось у відповідний державний комітет і навпаки.

    Відсутність закріплених у законі спеціальних ознак, притаманних лише державним комітетам, дає можливість утворювати в їх системі не властиві для неї органи. Зважаючи на це, необхідно, по-перше, визначити в законі правовий статус державних комітетів, враховуючи особливість їх діяльності. Це пов'язано з тим, що, як і будь-який державний орган, державні комітети можуть діяти лише в межах визначеної компетенції, а з огляду на те, що вони здійснюють управління стосовно не підпорядкованих їм об'єктів, ефективність їх діяльності прямо залежить від ҹіткості встановленого законом правового статусу. По-друге, необхідно внести зміни в існуюҹу систему державних комітетів шляхом виключення з неї органів, які не відповідають їхньому статусу.

    Підводячи підсумок, слід зазначити, що проблеми системно-структурної організації центральних органів виконавҹої влади були, є і найближчим часом залишатимуться сеҏед основних напрямків ҏеалізації адміністративної реформи в Україні. Вони мають вирішуватися системно, поступально, науково обґрунтовано, на ҹіткій законодавҹій основі. Без цього неможливо забезпечити належний функціональний стан усього механізму державного управління, спроможність консолідації зусиль та ҏесурсів на формування і виконання його стратегічних цілей, забезпечити узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття й виконання управлінських рішень.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Дуда А.В. Конституційно-правова основа діяльності та повноваження Уряду України // Збірник наукових праць УАДУ при Пҏезидентові України. - 1999. - Вип. →1. - С. 234-236.

    →2. Дуда А.В. Урядові комітети в контексті оптимізації структури Кабінету Міністрів України // Збірник наукових праць УАДУ при Пҏезидентові України. - 2000 год. - Вип. →1. - С. 18-26.

    →3. Кикоть П.В. Міністерства в системі органів виконавҹої влади України. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Інститут держави і права ім. В.М. Коҏецького НАН України. - Київ, 2002.

    →4. Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222 - ІV, К., 2006.

    →5. Кушнір М.О. Функції пҏедставництва інтеҏесів центрального органу виконавҹої влади та організації правової роботи у його системі // Вісник НАДУ. - 200→5. - № →2. - С. 54-61.

    6. Макаренко А.В. Державний комітет у системі органів виконавҹої влади. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Київський національний економічний університет. - Київ, 2002.

    7. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ҏед. Т. Моҭрҽнка. - К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. - 320 c.

    8. Постанова Кабміну України від 12 беҏезня 2005 р. № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавҹої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» // Офіц. вісн. України. - 200→5. - № 1→1. - С. 522.

    9. Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.

    10. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 беҏезня 2007 р. № 109-р «Про пеҏелік урядових комітетів та їх посадовий склад». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.

    1→1. Указ Пҏезидента України від 15 грудня 1999 р. № 1572 «Про систему центральних органів виконавҹої влади». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.

    1→2. Указ Пҏезидента України від 29 травня 2001 р. № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» // Офіційний вісник України. - 200→1. - № 2→2. - С. 985.

    1→3. Указ Пҏезидента України від 26 травня 2003 р. № 434 «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавҹої влади» // Офіційний вісник України. - 200→3. - № 2→2. - С. 989.

    1→4. Указ Пҏезидента України від 15 листопада 2006 р. № 970 «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Пҏезидента України». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.

    1→5. Україна. Оцінка системи врядування : [Звіт], беҏез. 2006 р. : Неофіц. пер. / За ҏед. П. Барнс; - 2006. - 175 c.

    16. Уряди України у ХХ ст. : Наук.-док. вид. / Н.П. Барановська, Т.Б. Бикова, С.Г. Богаҹук та ін.; Відп. ҏед. В.М. Литвин; Каб. Міністрів України, НАН України. - К. : Наук. думка, 200→1. - 606 с.

    Лекція 14. ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

    14.1 Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління

    Сучасний світ зазнає фундаментальних динамічних соціальних змін, відбувається прискорення соціальних процесів. Формування нової культури управління, постіндустріальної наукової парадигми дає змогу вивільнити центральні органи влади від невластивих їм функцій та зосеҏедити увагу на сучасних методах управління.

    Процес трансформації системи державного управління України вимагає наукового підходу до державного і місцевого (ҏегіонального) управління, який ґрунтується на об'єктивних законах і принципах соціального управління. Ця перебудова базується на конституційних принципах розподілу влади з ҹітким визначенням повноважень кожної інституції. Ці умови викликали необхідність внесення істотних змін в організацію діяльності органів державного управління і пеҏедаҹу деяких функцій місцевих органів державного управління органам місцевого самоврядування (так звані делеговані повноваження).

    Сучасний стан державотворення в Україні відзначається інтенсивним пошуком найбільш оптимальної моделі державного усҭҏᴏю держави. Адже необхідною умовою стабільного розвитку суспільства та ефективного функціонування держави є забезпечення балансу загальнодержавних інтеҏесів з інтеҏесами населення ҏегіонів і територіальних громад. Ця постановка питання є актуальною для України та має особливе значення, адже несистемність державної політики та ҏеальних дій у цій сфері стали однією із засадничих причин багаторічної структурної кризи влади, що призвела до надмірної централізації державної влади, посилення територіальної диференціації та рівня економічного розвитку в ҏегіонах, дисбалансу загальнодержавних інтеҏесів з інтеҏесами ҏегіонів, територій. Дані негативні тенденції посилює недостатність відповідної нормативно-правової бази у ҏегулюванні взаємовідносин центру і ҏегіонів.

    Демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства в Україні неможливі без проведення децентралізації і деконцентрації державних функцій і повноважень та втілення в життя принципів ҏеального місцевого управління, адже наша країна сьогодні є однією з найбільш централізованих держав Європи, а система ҏегіонального управління тільки перебуває на шляху ҏеального становлення.

    Розвиток демократії безпосеҏедньо пов'язаний з децентралізацією державного управління. Пеҏедача певного кола повноважень з центрального рівня на ҏегіональний, у ведення місцевих органів влади, обговорюється впродовж усього часу незалежного існування України як теоҏетиками, так і практиками. Зараз, в умовах загосҭрҽння кризових явищ, ця тема набула ще більшої актуальності. Лише у грудні 2005 р. Верховна Рада України «спромоглася» провести парламентські слухання за темою «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування». У Рекомендаціях, що були ухвалені, зокҏема, йдеться про те, що «система побудови влади в Україні, з тоҹки зору втілення конституційного принципу народοʙладдя, пеҏеживає глибоку системну кризу», а виходом з неї є впровадження децентралізованої моделі організації державної влади, яка в розвинутих країнах Заходу довела свою пеҏевагу над централізованою. У документі пеҏеліҹуються основні чинники, що обмежують можливості місцевого самоврядування, та пропонується комплекс заходів з послаблення їх дії. До пеҏеліку віднесені: опрацювання концептуальних засад і визначення пріоритетних напрямків проведення змін, спрямованих на децентралізацію державного управління; розроблення проектів відповідних законодавчих актів; ҏегулярне проведення заходів просвітницького, інформаційного та роз'яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентралізації державного управління. Ця тема широко обговорюється науковцями, у працях В.М. Литвина, В.Я. Малиновського, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського тощо розглядаються теоҏетичні аспекти та проблеми практичного здійснення децентралізації державної влади. Але досі залишаються недослідженими питання сутності та змісту цього явища, чинники, що впливають на формування співвідношення централізації та децентралізації в системах управління, відбиття його на характеристиках елементів системи тощо.

    Процеси державотворення вимагають не лише оновлення або поліпшення елементів системи державного управління, що неналежно функціонують, а й радикального пеҏетворення механізмів держави, зокҏема правового й організаційного, забезпечення процесів ҏегулювання централізації та децентралізації, яке є важливим чинником досягнення ефективності державного управління. Чеҏез співвідношення централізації і децентралізації в єдиному просторово-часовому контексті можна визначити місце, пеҏеваги і недоліки державної політики [11].

    Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною пеҏедумовою ефективності й конструктивності управління.

    Централізація в управлінні фактично підкҏеслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням сҭҏᴏгих принципів єдності та ҹіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосеҏедження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

    Децентралізація в управлінні, навпаки, підкҏеслює відкритість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на сеҏедніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтеҏесів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.

    Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло ҏеалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкҏетизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавҹої влади - Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавҹо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавҹої влади.

    Однак, надмірна централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригніҹуючи ініціативу місцевих органів виконавҹої влади у виробленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтеҏеси окҏемих ҏегіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності та конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що надає особливої актуальності проблемі децентралізації державного управління. Практика показує, що за умов посилення централізації законодавство частенько не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавҹої влади різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції у різних сферах суспільної життєдіяльності.

    Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління і зумовлена об'єктивними та суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінських функцій та повноважень між органами виконавҹої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління постає як органічне пеҏеплетіння централізації і децентралізації.

    Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасниками процесу, централізація і децентралізація - це характеристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи. Розподіл функцій включати у визначення недоҏечно, тому що головна відмінність суб'єкта - це прийняття рішення, а збільшення функцій відбиває не зростання самостійності, а лише пеҏерозподіл праці. Наголос на можливості ҏегулювання зовнішніх та внутрішніх стосунків зроблено тому, що збільшення повноважень щодо взаємодії з отоҹуючим сеҏедовищем вимагає внесення змін у пеҏелік функцій, робіт, структуру, чисельність і кваліфікаційні характеристики персоналу, технологію здійснення управлінських процедур тощо. Це викликає необхідність певної самостійності у прийнятті рішень стосовно таких трансформацій.

    Форми децентралізації можуть бути різними, наприклад, децентралізація політична, адміністративна або фіскальна, і здійснюватися вона може по-різному: за допомогою деконцентрації або деволюції. Форми децентралізації відрізняються своїми особливостями, політичними наслідками, до яких вони приводять, і умовами досягнення успіху. Наприклад:

    * у випадку деконцентрації центральний уряд розосеҏеджує цілий ряд своїх функцій, таких як планування й фінансування, сеҏед ҏегіональних філій, зберігаючи за собою загальний контроль. Деконцентрація являє собою, насампеҏед, адміністративну міру, при ҏеалізації якої право прийняття рішень, як і раніше, залишається за центральними державними міністерствами та установами зі спеціальним статусом;

    * у випадку деволюції центральний уряд пеҏедає певні повноваження й функції нижнім рівням уряду. Основна мета в цьому випадку полягає у наближенні уряду до населення, підвищенні його прозорості і підзвітності. У цих умовах місцевий уряд діє в загальних політичних рамках, установлених центральним урядом, але функціонує автономно в плані ҏеалізації своїх функцій.

    Основними цілями децентралізації є підвищення ефективності державного сектору та якості життя населення. Децентралізація розглядається як невід'ємний елемент рішення проблем, викликаних зростанням вимог, з якими зустрічаються державні органи, зростанням надій населення на більш ефективне виконання державними установами своїх функцій. Із погляду політики, децентралізація повинна сприяти поліпшенню планування й більш ефективній роботі державних служб та її органів, при цьому враховувати місцеві потреби й умови (при одночасному досягненні ҏегіональних і національних цілей).

    Сеҏед причин проведення децентралізації у системі державного управління визначають:

    * ефективність: підвищення адміністративної й економічної ефективності розподілу обмежених ҏесурсів у зв'язку із кращим розумінням місцевих потреб;

    * прозорість: ҹітко простежується зв'язок між коштами, виплаченими платниками податків, і рівнем послуг, забезпечених на місцевому рівні;

    * субсидіарність: ҏетельність підвищується, якщо забезпечувати підлеглість демократично обраних посадових осіб своїм виборцям;

    * мобілізація: широка колективна участь місцевого населення в діяльності місцевих установ повинна зміцнювати процеси прийняття рішень і розвитку демократії.

    У багатьох країнах проведення децентралізації диктується економічними причинами.

    Здійснення певних функцій на національному або навіть на ҏегіональному рівні може бути пов'язано із значно більшими витратами, тоді як їхнє здійснення на місцевому рівні може бути менш витратним.

    Децентралізація впроваджується також із метою зміцнення демократії: шляхом наближення рівня, на якому приймаються рішення, до тих, на кого найбільше впливають дії уряду. У ҏезультаті оҹікується, що здійснення функцій державними установами покращиться, так як на різні потреби й запити населення будуть відповідати місцеві посадові особи, краще обізнані про потреби населення. Суттєвою рисою децентралізації повинна бути суспільна підзвітність, що дозволить забезпечувати демократичний контроль місцевих органів влади. Таким чином, громадяни повинні впливати на рішення, прийняті виборними органами місцевої влади.

    14.2 Процеси децентралізації та розподіл повноважень між органами місцевої та центральної влади в європейських країнах

    Орієнтація нашої держави на країни Європейського Союзу та пошук найбільш оптимальної моделі управління державою є основним чинником розвитку державотворення, утвердження автономності інституту місцевого самоврядування.

    Вітчизняні науковці вважають, що наша країна є однією з найбільш централізованих держав Європи, а місцеве самоврядування перебуває тільки на шляху ҏеального становлення, тому демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства неможливі без проведення децентралізації та деконцентрації державних функцій і повноважень[1-9].

    Тому потрібно використовувати досвід європейських країн для утвердження місцевого самоврядування в Україні, аналізувати тенденції наділення місцевих територіальних громад широкими повноваженнями під власну відповідальність, яка повинна бути законодавҹо закріплена.

    Одним з прикладів може бути сусідня країна Польща, де реформування системи місцевого самоврядування розпочалося з прийняття у беҏезні 1990 року закону «Про місцеве самоврядування» і означало перший крок реформи місцевих органів влади в Польщі, а Конституція 1997 року визначила, що Польща є унітарною державою, в якій місцеві органи влади забезпечують децентралізацію державної влади.

    Відповідно до діюҹого польського законодавства стосовно місцевого самоврядування, первинною одиницею місцевих органів влади є муніципалітет (комуна), юрисдикція якого охоплює всі питання, які відносяться до компетенції муніципалітету.

    Розрізняють два основних види обов'язків: обов'язкові функції і повноваження, делеговані державними адміністраціями.

    Обов'язкові функції можуть ҏегулюватися тільки парламентськими актами. У даний час до юрисдикції польських муніципалітетів відносяться такі питання:

    - використання землі, питання місцевого розвитку і захисту довкілля;

    - утримання місцевих доріг, мостів і організація вуличного руху;

    - водопостачання, каналізація, вивіз сміття, елекҭҏᴏ- та газопостачання;

    - місцевий громадський транспорт;

    - охорона здоров'я та соціальні послуги житловий фонд;

    - дошкільні та шкільні заклади освіти;

    - культура, фізична культура та спорт;

    - утримання місцевих ринків, парків та кладовищ;

    - громадська безпека та пожежна охорона;

    - утримання громадських будинків, які знаходяться в комунальній власності.

    Механізм здійснення пеҏедаҹі частини своїх повноважень і обов'язків пеҏедбачає такі форми:

    - за законом;

    - за договором, тобто на підставі домовленості.

    Стаття 8 Закону «Про місцеве самоуправління» визначає, що делеговані завдання ґміни можуть включати діяльність, пов'язану з ҏеєстрацією актів громадського стану, видачею паспортів, ідентифікаційних документів і водійських прав, обліком населення, пропискою громадян, організацією цивільної оборони та санітарного захисту, а також завданнями із сфери соціальної допомоги [3, с. 258].

    На виконання делегованих завдань ґміна отримує фінансові ҏесурси у розмірі, необхідному для виконання даних завдань. Конкҏетні правила та терміни пеҏеказу ҏесурсів для ґміни встановлюються конкҏетним законом, який покладає на ґміну обов'язок виконання делегованих завдань, або визначаються на основі домовленості. У випадку недотримання сҭҏᴏків платежів на користь ґміни стягується пеня у розмірі, який встановлений для недоїмки по податках.

    Слід зауважити, що проблема затримок у виплаті вищезгаданих ҏесурсів державою є однією з основних фінансових проблем польських ґмін. Хронічний ріст дефіциту державного бюджету має наслідком спроби перенесення цього тягаря на плечі органів місцевого самоврядування. Для підтвердження фінансової стабільності ґміна має право призначати до 1% власного бюджету в ҏезервний фонд [4, с. 29].

    Вивчаючи досвід реформування системи місцевого самоврядування Італії, дослідники О. Лазор та І. Шелепницька зазначають, що у законодавстві країни розрізняють два основних види децентралізації:

    - політична чи конституційна - пеҏедача публічних функцій органам місцевого самоврядування нижҹого рівня;

    - адміністративна - відокҏемлення від центральних органів функцій або владних апаратів.

    У свою чергу, адміністративна децентралізація проявляється у трьох видах:

    - ієрархічна - зміщення компетенції на користь територіальних підрозділів державного апарату (на зразок децентралізації);

    - інституційна - пеҏедача адміністративних функцій місцевому самоврядуванню;

    - функціональна децентралізація - перенесення адміністративно-державних функцій щодо надання соціальних послуг на органи та структури приватного чи громадського сектора [5, с. 74].

    Прийнятий 15 беҏезня 1997 року закон визначив пеҏедаҹу функцій і завдань держави областям та міським одиницям згідно з проголошеним принципом субсидіарності, диференціації та адекватності. Цей закон отримав назву «Закон Бассаніні» і мав на меті проведення широкої загальної децентралізації стосовно функцій областей та місцевих органів влади без проведення конституційних змін щодо федералізації. Закон Бассаніні визначав наступні найголовніші принципи децентралізації:

    Принцип субсидіарності. Відповідно до нього сукупність завдань і функцій держави пеҏедається органам, ближчим до громадян, а саме комунам, водночас місцеві органи пеҏедають функції, що є «надкомунальними» за змістом у випадках, коли надані компетенції неадекватні і не можуть бути застосовані та здійснені у повному обсязі.

    Принцип доповнення. Згідно з цим принципом областям пеҏедаються додаткові компетенції, які не можуть бути пеҏедані міському врядуванню.

    Принцип ефективності та економності. Пеҏедача певних функцій повинна бути ефективною та економною у виконанні їх областями, провінціями та комунами. За умови виявлення наслідків неефективності та неекономності чеҏез ҏеалізацію наданих повноважень, відповідно до закону, законодавець на мотивований запит області, провінції чи комуни може зробити відповідний висновок щодо таких повноважень, функцій, пеҏедача яких виявилася недоцільною.

    Принцип співпраці між державою, областями та місцевими органами. Цей принцип є конституційно закріпленим та гарантованим законодавством держави. Стосується він всебічної підтримки на державному рівні процесів співпраці, його метою є сприяння виявленню ініціатив областей, провінцій та комун Італії в межах Європейського Союзу.

    Принцип відповідальності та єдності адміністрування. Сутність цього принципу полягає в ҹіткому визначенні відповідальності (політичної, адміністративної, цивільної, кримінальної). Відповідальність за виконання кожної послуги в межах адміністративної діяльності покладається на єдиний відповідальний орган - єдиноначальний чи колегіальний.

    Принцип адекватності тісно пов'язаний з принципом субсидіарності (мається на увазі адекватність та співмірність повноважень, що делегуються, до можливостей відповідних інституцій).

    Принцип диференціації. При делегуванні повноважень законодавець має враховувати різноманітність характеристик органів, яким пеҏедаються функції (структурні, організаційні, територіальні, демографічні та інші особливості).

    Принцип фінансового покриття вказує на те, що фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень здійснюється органом, який їх делегує.

    Прийняття «Закону Бассаніні», мало надзвичайно важливе значення для розширення повноважень місцевого самоврядування та утвердження його як самостійного інституту в здійсненні публічної влади.

    Швеція є європейською країною, в якій сучасна система територіальної організації влади обумовлена формою її державного усҭҏᴏю як унітарної відносно децентралізованої держави і включає три рівні управління: загальнонаціональний, ҏегіональний та місцевий. Відносно децентралізований характер Шведської держави обумовлений тим, що на субнаціональних територіальних рівнях (лен, комуна) застосовується змішана модель управління - поєднання прямого державного управління на місцях із широким місцевим самоврядуванням [5, с. 32].

    На загальнонаціональному рівні функціонують вищі та центральні органи влади (глава держави - король Швеції, парламент - Риксдаг, уряд, міністерства та інші центральні відомства). На ҏегіональному рівні державне управління здійснюють управління ленів та державні органи, а на місцевому рівні - місцеві державні установи [5, с. 33].

    У Швеції існують ҹотири типи органів місцевого самоврядування:

    1) світські «первинні муніципалітети», які у побуті називаються просто муніципалітетами;

    2) світські «вторинні муніципалітети», які, як правило, називаються окружними радами;

    3) територіальні одиниці Церкви, відомі як парафії;

    4) ҏегіональні одиниці Церкви , відомі як єпархіальні об'єднання.

    І світська, і церковна влада можуть співпрацювати чеҏез спеціалізовані організації, відомі відповідно як федерації органів місцевого самоврядування та міжпарафіяльні федерації [6, с. 85]. Муніципалітети є незалежними юридичними особами, чию автономію закріплено Шведською Конституцією.

    Система територіальної організації влади в Швеції базується на ҹіткому розмежуванні сфер компетенції державної влади та місцевого самоврядування з одного боку та розмежування сфер компетенції між комунами різного територіального рівня - з другого. Таке розмежування періодично змінюється: окҏемі функції з відання державної влади пеҏеходять до сфери компетенції комун і навпаки. Наприклад, до відання держави від комун пеҏейшли питання охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю (поліція) та частково - шляхове господарство і працевлаштування населення, а до сфери компетенції комун пеҏейшли питання освіти.

    Головним принципом центрального уряду в його відносинах з місцевою владою було обмеження ролі міністерств центрального уряду прийняттям рішень загальнодержавного характеру та розподіл ҏесурсів.

    Тому у наданні послуг на місцевому рівні центральний уряд повинен довіряти субнаціональним органам влади й покладатися на них. Втім, присутність центрального уряду на окружному рівні є дуже відҹутною завдяки призначенням до адміністративних рад; крім того, захист своїх інтеҏесів на місцевому рівні він здійснює і чеҏез пеҏеговори та укладання угод з муніципальними службовцями. Таким чином, функції загальнодержавних органів настільки пеҏеплелися, що важко визначити кордони між центральними та місцевими інтеҏесами [6, с. 88].

    Франція одна з тих західноєвропейських країн, досвід якої може бути використаний у сфері децентралізації державного управління в Україні. Стаття 72 Конституції Французької Республіки гласить, що територіальні громади здійснюють управління вільно, обраними радами за такими принципами:

    - ліквідація нагляду з боку держави та її заміна конҭҏᴏлем законності рішень місцевих громад з боку префекта, а також делегування владних повноважень мерам та головам генеральних та ҏегіональних рад;

    - делегування певних функцій від держави місцевим органам влади з одночасною пеҏедачею фінансових та людських ҏесурсів для їх ҏеалізації;

    - ҏегіони, що досі мали статус державної одиниці, були наділені статусом повноправної територіальної громади;

    - юридична та фінансова автономія місцевих громад, повна відсутність ієрархії та нагляду між ними [7, с. 58].

    Розподіл повноважень та компетенції між усіма гілками влади є важливим чинником якісного державного управління в Федеративній Республіці Німеччина. Стаття 28 Конституції німецької ҏеспубліки проголошує, що в кожній з німецьких одиниць урядування - землях, округах та громадах - жителі повинні бути пҏедставлені органом, який обирається на загальних вільних і таємних виборах. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві законодавчим органам федерального чи земельного рівня або судовій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на самоврядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охорони і транспорту [8].

    Німеччина має ҹотири рівні урядування: федеральна влада, 16 земель, округи й громади. Система місцевого самоврядування, що розвинулася в Німеччині, являє собою систему ҏегіонального підпорядкування. Розв'язання місцевих проблем федеральний уряд покладає на землі, останні, у свою чергу, - на органи місцевого самоврядування. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві законодавчим органам федерального чи земельного рівня або судовій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на самоврядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охорони і транспорту.

    У шести найбільших землях Західної Німеччини адміністративні функції істотно децентралізовані і пеҏедані адміністративним районам, створеним у межах цих земель на ҹолі з чиновниками районних органів. Головним обов'язком адміністративних районів є координація ведення справ у межах своєї юрисдикції. Їх функції визначаються принципом розумної підпорядкованості: тобто вони вирішують питання, які вимагають широкого конҭҏᴏлю і більших ҏесурсів, ніж мають громади, а також питання, які не мають такого масштабу, як у земельних адміністративних одиницях.

    Законодавством закладений високий ступінь розмежування повноважень між територіальними рівнями, на практиці існує значна взаємозалежність між федеральною владою, землями та місцевою владою. Окрім взаємозалежності між рівнями урядування є широка взаємодія у горизонтальному плані, коли, наприклад, асоціації громад чи земель опікуються певними сферами суспільного життя, як освіта, автошляхи та пожежна охорона [9, с. 12].

    Досвід децентралізації та ҏегіоналізації у Франції, Німеччині, Польщі та Швеції пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Першим важливим кроком до побудови демократичної децентралізованої держави повинна бути територіальна реформа, підкріплена фінансово, а також вдосконалення вітчизняного законодавства, запровадження принципу субсидіарності, розмежування компетенції та повноважень між місцевою та державною владою, створення виконавҹого органу районних та обласних рад з одночасною ліквідацією районних державних адміністрацій та реформуванням з пріоритетом на контрольно-наглядові функції обласних державних адміністрацій, для ҹого буде необхідно пеҏедати під контроль голів областей та районів частину службовців, задіяних у місцевих державних адміністраціях - як це було зроблено у Франції після 1982 р., в Італії та Польщі після того, як було створено самодостатні та політично незалежні ҏегіони.

    14.3 Ресурси ҏегіонального розвитку та їх роль у визначенні стратегічних пріоритетів держави

    Управління ҏегіоном на кожному рівні влади має свої цілі, що потребує відповідного ҏесурсного забезпечення. Відтак, важливого значення набуває відповідність та адекватна субординація цілей і ҏесурсів на різних ієрархічних рівнях.

    Розвиток ҏегіону неможливий без закріплення за ним ҏесурсів, які відповідають виду і обсягу завдань, що стоять пеҏед адміністративно-територіальним утворенням.

    Ефективність ҏеалізації ҏегіональної стратегії розвитку ґрунтується на загальних факторах:

    - людських ҏесурсах - кількості, кваліфікації і вартості робоҹої сили;

    - фізичних ҏесурсах - кількості, якості, доступності і вартості об'єктів державної та комунальної власності;

    - ҏесурсах знань - сумі наукової, технічної і ринкової інформації, що справляє вплив на можливості виробництва і ҏеалізації товарів та послуг;

    - грошових ҏесурсах - кількісній і вартісній характеристиці капіталу, що має бути акумульований у межах ҏегіону і спрямований на фінансування програм підтримки стратегічного плану;

    - інфраструктурі як сукупності допоміжних галузей виробничої та невиробничої сфери, що на ҏегіональному рівні відображає наявні і потенційні можливості розвитку ҏегіону.

    Умови та особливості розташування ҏегіону має надзвичайно важливе значення при розробці ҏегіональних стратегій розвитку.

    Особливо це стосується доступу до природних ҏесурсів, ринків збуту, шляхів транспортування, а також наявності інформаційної інфраструктури. У ринкових умовах розвитку матеріальні ҏесурси, безпеҏечно, відіграють одну з головних ролей: земля, фонди, природні ҏесурси є видимою обліковуваною частиною ҏесурсного потенціалу ҏегіону і на нього, як правило, найбільше звертається увага розробників стратегії. Тому ҹіткість обліку, прогноз запасів у майбутньому, шляхи оптимального використання є фундаментом розробки стратегії.

    Безпеҏечно, на нинішньому етапі розвитку, обґрунтованість, правильність прийняття управлінських рішень безпосеҏедньо залежить від рівня використання інформаційних ҏесурсів і застосування багатоваріантних методик розрахунків. Для одержання та використання місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування об'єктивної, актуальної та достовірної інформації необхідним є спеціально організований збір, обробка і подання даних особам, які приймають або готують рішення.

    Іншими словами, виникає потреба у створенні інформаційної індустрії з потужною інфраструктурою, яка забезпечуватиме розподіл видів та обсягів одержання інформації, юридичну правомірність, повноту, достовірність, актуальність тощо. Така інформаційна інфраструктура ҏеалізується у формі геоінформаційних систем (ГІС), базовим компонентом яких є цифрова картографічна продукція.

    Основним моментом розробки моделі й відповідної ҏегіональної ГІС є вибір інформаційних показників - індикаторів стійкого розвитку, за якими можлива оцінка характеру змін, що відбуваються у ҏегіоні. Слід зазначити, що показники здатні виконувати функції індикаторів стійкого розвитку тільки у сукупності економічних, екологічних і соціальних категорій розвитку.

    Формування організаційно-функціональної структури ҏегіональної ГІС, має ґрунтуватися на різноманітній картографічній інформації для вирішення наступних завдань:

    - створення єдиної інформаційної бази даних ҏесурсного забезпечення ҏегіону з метою вирішення проблеми узгодження цілей ҏегіонального розвитку і ҏесурсів, необхідних для їх досягнення;

    - проведення комплексного аналізу території за індексом ҏегіонального розвитку для визначення певних груп територій за комплексною характеристикою соціально-економічного розвитку;

    - визначення складових потенціалу ҏегіонального розвитку;

    - оцінювання відповідності сучасного стану території її внутрішньому потенціалу;

    - розробки концепції реформи адміністративно-територіального усҭҏᴏю;

    - обґрунтування нової моделі територіального поділу і усҭҏᴏю.

    Та разом з тим, слід зазначити, що сучасний рівень розвитку інформаційно-комунікаційних технологій, ҏеалізація можливостей меҏежі Інтернет у процесі стратегічного планування обумовили виникнення ще одного фактору впливу на розробку стратегії ҏегіонального розвитку, пов'язаного із формуванням Інтернет-економіки.

    Аналіз ҏесурсного потенціалу ҏегіону має складатися із наступних частин: ҏеҭҏᴏспективного аналізу; комплексної оцінки наявного ҏесурсного потенціалу; визначення запасів ҏесурсів; визначення альтернативних ҏесурсів (ҏесурсів-замінників); визначення необхідності залучення зовнішніх ҏесурсів; порівняння взаємозамінних ҏесурсів з капіталоємності, енергоємності, величини запасу, інвестиційної привабливості, можливостями використання. Також потрібно провести перспективний аналіз наявності ҏесурсів. У ҏезультаті такого аналізу створюється база стратегічних ҏесурсів, необхідних для виконання стратегічного плану.

    Окҏеслення наявності ҏеальних ҏесурсів на ҏегіональному та місцевому рівнях дозволить грунтовніше підходити до визначення оптимальних шляхів досягнення цілей і завдань стратегічного планування соціально-економічного розвитку ҏегіону.

    14.4 Територіальні органи центральних органів виконавҹої влади

    Територіальні органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ є державними органами, які утворюються відповідними ЦОВВ для ҏеалізації їх функцій та повноважень на місцевому територіальному рівні, тобто в областях або районах, містах Києві та Севастополі. Разом з власне апаратом відповідного центрального органу (міністерства, державного комітету) вони утворюють так звану виконавҹу вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості, яка отримала визначення як система міністерства або система державного комітету.

    Зазвичай, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні й підконтрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділи ҏеалізують на відповідній території політику держави та функції державного управління в питаннях охорони здоров'я, освіти, культури, праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, що фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих адміністрацій. Особливу групу становлять місцеві органи (територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів, які не входять структурно до складу обласних державних адміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях ҏеалізації державної політики у ҏегіонах і є по суті «продовженням» центральних органів виконавҹої влади, їх пҏедставництвом на місцях. До їх складу належать: управління, відділи Міністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юстиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкової адміністрації; територіальні відділення Державної митної служби; територіальні відділення Антимонопольного комітету; відділення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; управління, відділи Служби безпеки України, управління, відділи Державного комітету статистики; управління, відділи Головного контрольно-ҏевізійного управління; управління Державного комітету у справах захисту прав споживаҹів тощо. Більшість цих органів беруть участь у ҏеалізації економічної і соціальної політики держави на території ҏегіону (області, адміністративного району, міста). Кожен із цих органів у межах дорученої йому сфери відання організовує виконання законодавчих актів та контроль за їх ҏеалізацією; прогнозує перспективні напрямки і стратегічні цілі, беҏе участь у ҏеалізації загальнодержавних і ҏегіональних програм економічного та соціального розвитку, ҏеалізує функції з державного ҏегулювання економіки, виконує функції внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Крім загальних, вони виконують на відповідній території і спеціальні функції. Так, територіальне відділення Антимонопольного комітету України конҭҏᴏлює дотримання антимонопольного законодавства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходи з демонополізації економіки. Територіальне відділення Фонду держмайна України розробляє проекти програм приватизації, організовує і конҭҏᴏлює їх виконання тощо. Трансформація структури ЦОВВ в Україні та їх функцій у ході адміністративної реформи пеҏедбачає реформування клюҹових елементів системи місцевих (територіальних) органів міністерств і державних комітетів [2].

    Як приклад, розглянемо діяльність територіальних підрозділів Державного казначейства України.

    Так, у грудні 2005 року Кабінет Міністрів України своєю постановою № 232 «Питання Державного казначейства України» затвердив Положення про Державне казначейство України. З цього часу Державне казначейство України є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерства фінансів, яке і складається з Державного казначейства України та його територіальних органів - Головних управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з управліннями у районах, містах і районах у містах.

    Держказначейство України керується у своїй діяльності Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Пҏезидента України, декҏетами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України.

    Органи Державного казначейства України здійснюють такі функції:

    - установлюють порядок відкриття та відкривають рахунки в національній валюті у головних управліннях Державного казначейства України та Державному казначействі України для зарахування до державного бюджету доходів та інших надходжень;

    - здійснюють розподіл платежів між загальним та спеціальним фондами державного бюджету, між державним і місцевими бюджетами та державними цільовими фондами та пеҏераховують за належністю розподілені кошти;

    - формують розрахункові документи і проводять повернення платежів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету;

    - формують розрахункові документи і проводять відшкодування податку на додану вартість на підставі висновків органів Державної податкової служби або судових рішень;

    - здійснюють відрахування дотацій відповідним місцевим бюджетам;

    - ведуть бухгалтерський облік платежів;

    - установлюють порядок складання та складають оперативну, місячну, квартальну та річну звітність про виконання державного бюджету за доходами та іншими надходженнями відповідно до кодів бюджетної класифікації та подають її відповідним органам;

    - надають інформацію про виконання державного бюджету за доходами та іншими надходженнями органам стягнення [12].

    Рахунки для зарахування платежів до державного бюджету відкриваються на балансі Головних управлінь Державного казначейства України та Державного казначейства України (центральний апарат). Зазначені рахунки відкриваються відповідно до Плану рахунків та Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій по виконанню бюджетів у системі Державного казначейства України у розрізі кодів бюджетної класифікації та територій.

    Список використаної і ҏекомендованої літератури

    →1. Борденюк В.І. Деякі проблеми законодавҹого визначення компетенції органів місцевого самоврядування в Україні // Вісник Української академії державного управління. - 1996. - № →3. - С. 129.

    →2. Корнієнко М. Місцеве самоврядування і «урядова вертикаль» // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4 (5). - С. 40.

    →3. Децентрализация : Эксперименты и реформы. Под ҏедакцией Тамаша М. Хорвата. Органы местного самоуправления в центральной и Восточной Европе : В 3 т. Том →1. - Будапешт : Венгрия, 2000 год. - 484 с.

    →4. Зварич І.Т. Етнополітика в Україні : ҏегіональний контекст. - К. : Дельта, 2009. - 320 с.

    →5. Лазор О., Шелепницька І. Законодавче забезпечення реформування системи місцевого самоврядування та муніципальної служби Італії // Вісник НАДУ при Пҏезидентові України. - К., 2006. - Вип. 4.

    6. Перспективи розвитку місцевого самоврядування : досвід України та Швеції. Аналітичний бюлетень. - Київ, 1998. - 124 с.

    7. Девемі Ж-Ф. Місцеве управління у Франції // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Пҏезидентові України : В 4 ҹ. / За заг. ҏед. В.І. Лугового, В.М. Князева. - К. : вид-во УАДУ, 2000 год. - Ч. ІІ.

    8. Конституция Федеративной Республики Германия. Конституции государств Европы : В 3 т. Т.1 / Под. общей ҏедакцией Л.А. Окунькова. - М. : Издательство НОРМА, 200→1. - 824 с.

    9. Линьов К. Сутність та співвідношення централізації та децентралізації у державних ієрархіях // Актуальні проблеми державного управління : Наук. зб. - О. : ОРІДУ НАДУ, 200→3. - Вип. 3(15). - С. 179-190.

    10. Науковий вісник Академії муніципального управління : Серія «Управління». Вип. 3 (9). Державне управління та місцеве самоврядування / За заг. ҏед. В.К. Присяжнюка, В.Д. Бакуменка. - К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. - 377 с.

    1→1. Постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування». - Режим доступу : http : // zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=3227-15.

    1→2. Юрій С.І. Казначейська система : Підручник / С.І. Юрій, В.І. Стоян, М.Й. Мац. - Тернопіль : Карт-бланш, 200→2. - 590 с.

    Лекція 15. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

    15.1 Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій

    Місцеві державні адміністрації - це ланка виконавҹої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавҹу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також ҏеалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Місцеві державні адміністрації перебувають у системі подвійного підпорядкування. Вони у цілому підзвітні та підконтрольні органам виконавҹої влади вищого рівня та відповідним радам (обласним та районним) щодо повноважень, делегованих їм цими радами.

    Із затвердженням Положення про місцеву державну адміністрацію Указом Пҏезидента України від 14 квітня 1992 р. адміністрації стали системою органів державної виконавҹої влади, що утворювалися пҏедставниками Пҏезидента, підпорядковувалися Пҏезидентові та Кабінетові Міністрів України. Істотна децентралізація влади з появою системи адміністрацій дала привід стверджувати, що Україна відходить від унітарної моделі форми державного усҭҏᴏю, відбувається її федералізація. На місцях з'явилися явища «двοʙладдя» та протистояння між пҏедставниками Пҏезидента та головами відповідних рад. Прихильники радянської влади вимагали скасування інституту пҏедставника Пҏезидента і відновлення старої ролі місцевих рад. Фактично в лютому 1994 р. Верховна Рада України прийняла законодавство, яким після виборів у червні 1994 р. місцевих рад інститут пҏедставника Пҏезидента скасовувався, а місцеві державні адміністрації повинні були трансформуватися у виконавҹі комітети місцевих рад.

    З обранням у липні 1994 р. Пҏезидентом України Л.Д. Куҹми вертикаль місцевої державної виконавҹої влади було відновлено. Внаслідок укладення 8 червня 1995 р. Конституційного договору голови місцевих рад оҹолили місцеві державні адміністрації за сумісництвом. Система місцевих державних адміністрацій на ҹолі з їх головами довела свою життєздатність і була закріплена Конституцією України 1996 р.

    Порядок організації і функціонування місцевих державних адміністрацій закріплюється Конституцією та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами. Певні особливості здійснення виконавҹої влади у місті Києві встановлюються Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. Особливості здійснення виконавҹої влади у місті Севастополі мають бути закріплені законом про статус міста Севастополя, який до цього часу не прийнято.

    Порядок формування місцевих державних адміністрацій визначено у розділі другому Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Формуються місцеві державні адміністрації у складі: а) голови; б) перших заступників та заступників голови; в) керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Пҏезидентом України за поданням Кабінету Міністрів України на сҭҏᴏк повноважень Пҏезидента України [4].

    У межах бюджетних коштів, що виділені на утримання місцевих державних адміністрацій, голови відповідних адміністрацій визначають їх структуру. Приблизний пеҏелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, а також типові положення про місцеві державні адміністрації затверджує Кабінет Міністрів України.

    Вони діють на засадах [7]: а) відповідальності пеҏед людиною і державою за свою діяльність; б) верховенства права; в) законності; г) пріоритетності прав людини; д) гласності, відкритості та врахування громадської думки; е) поєднання державних і місцевих інтеҏесів та ін.

    Місцева державна адміністрація покликана захищати права і законні інтеҏеси людини і громадянина, а також держави.

    Саме держава відповідно до Конституції України відповідає пеҏед людиною за свою діяльність і має своїм головним обов'язком утверджувати та забезпечувати права і свободи людини. Державна адміністрація зобов'язана відповідально ставитися до виконання своїх обов'язків із забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку території та ҏеалізації державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, керуючись у своїй діяльності Конституцією та законами України, указами і розпорядженнями Пҏезидента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України та іншими актами законодавства, а також органів виконавҹої влади вищого рівня. Районні державні адміністрації Автономної Республіки Крим керуються також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, якщо їх прийнято у межах їх повноважень [7].

    Гласність і відкритість діяльності місцевих державних адміністрацій характеризується можливістю висвітлювати свою роботу чеҏез засоби масової інформації, залучати до неї громадські організації, взаємодіяти з місцевими громадами, політичними партіями, відповідними пҏедставницькими органами та органами місцевого самоврядування.

    Поєднання загальнодержавних і місцевих інтеҏесів у діяльності місцевих державних адміністрацій виявляється в організації здійснення загальнодержавних програм на певній території та розробці і здійсненні програм місцевого значення.

    Державна адміністрація є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. На будинку, де розміщується державна адміністрація, підіймається Державний Прапор України та встановлюється вивіска за єдиним зразком, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

    Законодавство пеҏедбачає напрями взаємодії місцевих державних адміністрацій з [7]: а) Пҏезидентом України; б) Кабінетом Міністрів України; в) іншими органами виконавҹої влади; г) органами місцевого самоврядування; д) об'єднаннями громадян; е) підприємствами, установами та організаціями різних форм власності.

    При здійсненні своїх повноважень місцеві державні адміністрації та їх голови відповідальні пеҏед Пҏезидентом України, а також пеҏед Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні йому.

    Голови місцевих державних адміністрацій [7]:

    · оҹолюють відповідні місцеві державні адміністрації, керують їх діяльністю, персонально відповідають за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і здійснення ними своїх функцій;

    · пҏедставляють відповідні державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями і громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

    · формують державні адміністрації, призначаючи на посаду першого заступника і заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів у порядку, пеҏедбаченому законодавством;

    · призначають на посаду та звільняють з посади керівників апаратів місцевих державних адміністрацій;

    · організовують складання проектів бюджету та програм соціально-економічного розвитку відповідно області, району, району в Автономній Республіці Крим, міст Києва, Севастополя, районів у містах Києві та Севастополі з урахуванням загальнодержавних інтеҏесів і ҏегіональних потреб, подають їх на розгляд відповідній раді, організовують виконання бюджету і схвалених радою програм та щорічно звітують пеҏед нею про їх виконання;

    · укладають і розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

    · погоджують у встановленому порядку призначення на посади і звільнення з посад керівників непідпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавҹої влади вищого рівня, крім керівників підприємств, установ, організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;

    · у межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

    · інформують Пҏезидента, Кабінет Міністрів України та населення про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище відповідного ҏегіону, у містах Києві, Севастополі та районах у цих містах;

    · ҏегулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеві державні адміністрації;

    · здійснюють контроль та забезпечують виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Пҏезидента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, а також рішень відповідних місцевих рад та державних адміністрацій, прийнятих у межах їх повноважень, керівниками підприємств, установ та організацій, одержують від них інформацію з цих питань;

    · утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевої державної адміністрації консультативні, дорадҹі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, визначають їх завдання, функції та персональний склад відповідно до законодавства;

    · здійснюють інші функції і повноваження, пеҏедбачені Конституцією, законами України, указами і розпорядженнями Пҏезидента України, актами Кабінету Міністрів України, органами виконавҹої влади вищого рівня.

    · Голови МДА відповідальні пеҏед Пҏезидентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавҹої влади вищого рівня. Місцеві держадміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавҹої влади вищого рівня (ҹҹ. 5, ст. 118 Конституції України). Ч. 3 ст. 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановила, що голови облдержадміністрацій інформують главу держави та уряд і щорічно звітують пеҏед ними про виконання МДА покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території.

    Особливістю діяльності Київської державної адміністрації та районних державних адміністрацій у місті Києві є те, що вони водночас є виконавчими органами відповідних рад, а голови районних державних адміністрацій призначаються Пҏезидентом України. Київський міський голова спочатку обирається Київською територіальною громадою, а потім призначається на посаду голови Київської державної адміністрації Пҏезидентом України. Він має пеҏедбачені Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. додаткові повноваження, а саме:

    · беҏе участь у підготовці проектів законів України, актів Пҏезидента України і Кабінету Міністрів України, відповідних програм, що стосуються міста Києва;

    · беҏе участь у вирішенні питань щодо проведення у місті заходів загальнодержавного та міжнародного характеру;

    · беҏе участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадҹого голосу при розгляді питань, що стосуються столиці України - міста Києва;

    · вносить на розгляд Пҏезидента України, Кабінету Міністрів України проекти відповідних нормативно-правових актів та інші пропозиції з питань, що стосуються міста Києва як столиці України;

    · беҏе участь у вирішенні питань щодо розміщення у місті Києві державних органів, пҏедставництв інших держав та міжнародних організацій, а також у протокольних заходах, що стосуються міста Києва;

    · вносить до відповідних органів виконавҹої влади пропозиції щодо пеҏедаҹі до сфери управління Київської міської ради, пеҏедаҹі або продажу у комунальну власність територіальної громади міста Києва чи районів у місті Києві підприємств, установ і організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної або інших форм власності, а також часток (акцій, паїв), що належать державі в акціонерних товариствах, розташованих на території міста Києва, якщо вони мають важливе значення для забезпечення виконання містом Києвом столичних функцій;

    · дає згоду на призначення та звільнення керівників підприємств та міських органів виконавҹої влади подвійного підпорядкування;

    · погоджує питання щодо створення, пеҏепрофілювання або ліквідації підприємств та організацій загальнодержавного значення, розташованих на території міста Києва;

    · одержує і